Dictamen N° 80288/2012

N° 80.288 Fecha: 26-XII-2012 La Contraloría Regional de La Araucanía ha remitido unas presentaciones de la Municipalidad de Freire, mediante las cuales solicita un pronunciamiento acerca de la procedencia de traspasar a la Municipalidad de Padre Las Casas al personal que cumple labores en los jardines infantiles Manantiales y Primeros Pasos, receptores de fondos de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, al tenor de lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 20.578, que modifica los límites intercomunales en Región de Coquimbo y en Región de Los Lagos. Asimismo, la citada Sede Regional ha enviado una presentación de doña Nancy Martínez Alonso, funcionaria del jardín infantil Primeros Pasos de la Municipalidad de Freire, a través de la cual consulta sobre la misma materia y, en especial, si le corresponde percibir una indemnización por años de servicio de parte de dicha entidad edilicia, considerando que se encontraba contratada en forma indefinida y que para continuar desempeñándose en ese establecimiento, se le comunicó que debía firmar un nuevo contrato de trabajo con la Municipalidad de Padre Las Casas, atendido a que dicho jardín pasó a ubicarse en el territorio de este último municipio. Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 3° de la ley N° 20.578 -publicada en el Diario Oficial el 24 de marzo de 2012-, modifica el límite existente entre las comunas de Freire y Padre Las Casas, incorporándose a la comuna de Padre Las Casas el sector que indica de la comuna de Freire. Por su parte, el artículo séptimo transitorio de la misma ley, en su inciso primero, facultó al Presidente de la República para que en el plazo de ciento ochenta días contados desde la publicación de dicha ley -vale decir, hasta el 20 de septiembre de 2012-, mediante decreto con fuerza de ley, expedido por intermedio del Ministerio del Interior, traspase, entre las municipalidades indicadas en aquella, sin alterar la calidad jurídica de la designación y sin solución de continuidad, a funcionarios de las plantas respectivas que, a la fecha señalada, se desempeñen en dependencias municipales ubicadas en territorios que han pasado a formar parte de las comunas señaladas. Luego, los incisos tercero y quinto del citado precepto legal, añaden, en lo que interesa, que los traspasos de personal que se dispongan de conformidad con esta norma no serán considerados como causal de término de servicios, supresión de cargos, cese de funciones o término de la relación laboral y que lo precedentemente anotado se aplicará también a las personas que se desempeñan en dichas dependencias y que se rijan por lo dispuesto en las leyes N°s. 19.378 o 19.070. Como puede advertirse, con motivo de la nueva división comunal, la ley N° 20.578 autorizó para efectuar traspasos del personal municipal que haya quedado emplazado en el territorio jurisdiccional de otra comuna, aludiendo a los empleados que presten servicios en dependencias enclavadas en ese territorio y que se encuentren regidos por las normas de las leyes N°s. 18.883, 19.378 y 19.070, sin que se contemple la situación de los funcionarios contratados en jardines infantiles vía transferencia de fondos de la Junta Nacional de Jardines Infantiles que, según lo ha expresado el dictamen N° 61.531, de 2012, de este origen, se rigen por las disposiciones del Código del Trabajo, sea que se trate de profesionales de la educación que laboren en planteles que no reciban la subvención otorgada por el decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, o de un profesional de otras áreas, paradocente o auxiliar, correspondiente a la categoría de asistente de la educación. De este modo, al no haberlo expresamente considerado la ley, no puede sino entenderse excluida la posibilidad de que el mencionado personal se encuentre comprendido entre quienes pueden traspasarse mediante el mecanismo previsto en aquella, vale decir, a través de un decreto con fuerza de ley que debe dictar el Presidente de la República. No obstante lo expuesto, como los funcionarios en comento se encuentran afectos a las disposiciones del Código del Trabajo, corresponde analizar si, en la especie, concurren los supuestos que permitan hacerles aplicable la continuidad laboral a que se refiere el artículo 4° del aludido cuerpo legal, respecto de los establecimientos en los que se desempeñan, esto es, los jardines Manantiales y Primeros Pasos, situados actualmente en el territorio de la Municipalidad de Padre Las Casas y que pertenecían a la Municipalidad de Freire. Al respecto, es útil anotar que el inciso segundo del artículo 4° del Código del Trabajo, establece -en lo pertinente-, que las modificaciones totales o parciales relativas al dominio, posesión o mera tenencia de la empresa no alterarán los derechos y obligaciones de los trabajadores emanados de sus contratos individuales, que mantendrán su vigencia y continuidad con el o los nuevos empleadores, entendiéndose por empresa -para los efectos de la legislación laboral y de seguridad social-, acorde al inciso tercero del artículo 3° del referido texto legal, toda organización de medios personales, materiales e inmateriales, ordenados bajo una dirección, para el logro de fines económicos, sociales, culturales o benéficos, dotada de una individualidad legal determinada y, por empleador, según la letra a) del mismo artículo 3°, la persona natural o jurídica que utiliza los servicios intelectuales o materiales de una o más personas en virtud de un contrato de trabajo. Así, como puede apreciarse, la empresa está constituida por elementos de facto, esto es, a) una organización de medios personales, materiales e inmateriales; b) una dirección bajo la cual se ordenan tales medios y c) la prosecución de una finalidad que puede ser de orden económico, social, cultural o benéfico y, un componente jurídico, representado por la individualidad legal determinada. Pues bien, al distinguir el artículo 4° del Código Laboral, entre empresa y empleador ha vinculado los derechos y obligaciones de los trabajadores con la empresa y no con la persona natural o jurídica que la administra, por lo que, lo fundamental, entonces, para mantener el vínculo laboral es el componente factual, vale decir, la organización de medios personales, materiales e inmateriales, ordenados bajo una dirección, para el logro de fines económicos, sociales, culturales o benéficos, el que permaneciendo en el tiempo, permite la continuidad de la relación laboral, independientemente de las modificaciones que pueda sufrir el componente jurídico. Enseguida, corresponde tener presente, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 19 del Código Civil, que la intención claramente manifestada en el precepto en examen, es establecer una protección de los derechos y obligaciones de los trabajadores emanados de sus contratos, a fin de que no se vean alterados por acontecimientos que son ajenos a su voluntad. En concordancia con lo anterior, resulta útil mencionar que la precitada norma consagra lo que en doctrina se denomina principio de la continuidad de la empresa, como una excepción a la concepción patrimonial de aquella, amparo encauzado a evitar que los derechos y obligaciones emanados de los contratos individuales de trabajo -tales como la antigüedad del trabajador para efectos de feriado, indemnizaciones u otros-, y de los instrumentos colectivos, sean alterados como consecuencia de la modificación total o parcial del dominio, posesión o mera tenencia de aquella entidad, estableciendo la persistencia de la relación laboral y la subsistencia de lo acordado con el antiguo empleador. Precisado lo anterior, cabe hacer presente, que el inciso primero del artículo cuarto transitorio de la citada ley N° 20.578, preceptúa que las municipalidades contempladas en la ley, que a la fecha de su publicación sean propietarias de bienes inmuebles situados en territorios que, en virtud de las disposiciones de aquella, han dejado de formar parte de sus respectivas comunas, los transferirán en dominio, a título gratuito, a las municipalidades dentro de cuyos nuevos límites comunales quedan comprendidos dichos inmuebles, quedando autorizadas para efectuar estas transferencias por el solo ministerio de la ley. Sobre este aspecto, es dable manifestar que la aludida disposición, contiene un mandato imperativo en cuanto a la transferencia a título gratuito de los bienes inmuebles ubicados en territorios que han dejado de formar parte de la comuna que era propietaria de aquellos a la fecha de publicación de dicha ley, reconociendo de esta manera que una entidad edilicia no puede administrar bienes o establecimientos ubicados en el territorio de otro municipio, pues ello significaría renunciar a una parte de las funciones y atribuciones que la Constitución y la legislación le atribuyen como entidad pública, dentro del territorio de su competencia. En este sentido, cabe recordar que los jardines infantiles Manantiales y Primeros Pasos funcionaban en los inmuebles que se ubicaban en el territorio de la Municipalidad de Freire que se incorporó a la comuna de Padre Las Casas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 20.578. Luego, en la especie, es útil consignar que, de acuerdo con los antecedentes tenidos a la vista, en estos inmuebles continúan funcionando los aludidos jardines infantiles Manantiales y Primeros Pasos, con una matrícula de 54 y 56 alumnos, respectivamente, establecimientos a través de los cuales se cumple con la función relacionada con la educación y la cultura, que el artículo 4°, letra a), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, le encomienda realizar a las aludidas entidades edilicias, satisfaciendo de este modo las necesidades de la comunidad local. En este contexto, respecto de ambos establecimientos concurren los elementos que permiten considerarlos como empresas que continúan en actividad, toda vez que, como dan cuenta los convenios suscritos entre la Junta Nacional de Jardines Infantiles y la Municipalidad de Padre Las Casas, se ocupan las mismas instalaciones, se prestan servicios del mismo giro educacional y algunos funcionarios que laboraban en ellos cumplen actualmente funciones en dichos recintos, habiéndose producido solo una modificación de su dominio, al quedar bajo la administración de ese municipio. Por consiguiente, dado que los jardines infantiles de que se trata continúan funcionando en el territorio de la nueva comuna, cabe concluir que a sus funcionarios les resulta aplicable la norma de la continuidad laboral prevista en el citado artículo 4° del Código del Trabajo, pasando a ser su empleador la Municipalidad de Padre Las Casas. En cuanto a lo planteado por la señora Martínez Alonso, acerca de si procede el entero de una indemnización por años de servicios y si debe firmar un nuevo contrato de trabajo, es menester anotar que, según la continuidad a que se refiere el artículo 4° del Código del Trabajo, el vínculo laboral a que estaba afecto el citado personal se debe mantener vigente con la nueva municipalidad empleadora sin solución de continuidad y no puede significar término de contrato para ningún efecto legal, manteniéndose respecto de la nueva municipalidad los derechos y obligaciones que de él emanaban, por lo que no resulta procedente que haya suscrito un nuevo contrato de trabajo a plazo fijo con la Municipalidad de Padre Las Casas, cuestión que ese municipio deberá regularizar, informando de ello a la Contraloría Regional de La Araucanía en el plazo de 15 días contados desde la recepción del presente oficio. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República