Dictamen N° 82169/2016

N° 82.169 Fecha: 11-XI-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General, mediante oficio N° 487, de 2016, la Secretaría General de Carabineros de Chile solicitando la reconsideración de la observación N° 2, “Sobre precios unitarios compensados”, del acápite “Resultado de la inspección”, del informe final referido en el epígrafe. En síntesis, en el aludido informe se consignó que dicha institución incumplió lo dispuesto en el artículo 31 del decreto N° 294, de 1995, del Ministerio de Defensa, que aprueba el Reglamento de Ejecución de Obras de Carácter Policial de Carabineros de Chile, por cuanto se constató que la metodología utilizada para determinar el presupuesto compensado de esa contratación, no se ajustó a lo prescrito en la normativa aplicable, y en consecuencia, se le requirió realizar el cálculo de los precios compensados de la totalidad de las partidas del presupuesto, y en caso de generarse discrepancias con aquél utilizado para solventar las obras del contrato, que adoptara las medidas que procediesen a fin de reintegrar o pagar las diferencias que se obtuvieran, de lo cual debía informar a este Órgano de Control. En su solicitud de reconsideración, Carabineros de Chile efectúa un extenso análisis del citado decreto N° 294, de 1995, por el cual fundamenta que no procede determinar un presupuesto compensado en una contratación a suma alzada, ya que con esto, según su parecer, se desvirtuaría esta modalidad de contratación. Agregó, que en relación con la materia, la jurisprudencia de esta Contraloría General no se ha referido específicamente al reglamento examinado, en cuanto a hacer aplicable presupuestos compensados a contratos de suma alzada, por lo que al no existir norma expresa no cabría la exigencia formulada en el mencionado informe final, en relación con dicha modalidad de contratación. Añadió que del análisis de los distinto artículos que componen el decreto en examen, queda de manifiesto que en los contratos a suma alzada con cubicaciones revisables conviven dos formas de pagar, y que interpretarlo de una manera distinta contravendría el mencionado decreto N° 294, de 1995. Sobre el particular, y acerca de lo argumentado por dicha institución, es necesario consignar en primer lugar -como también lo hizo esa entidad en su presentación-, la diferencia que existe entre las dos principales modalidades de contratación de obra pública, a suma alzada y a serie de precios unitarios, las que se rigen por reglas distintas, como dispone el decreto N° 294 de 1995, del Ministerio de Defensa, que las define en los numerales 25 y 26, respectivamente, del artículo 4°, cuando indica que una propuesta a precios unitarios corresponde a “La oferta de precios unitarios fijos aplicados a cubicaciones provisorias de obras establecidas por la Institución, y cuyo valor corresponde a la suma de los productos entre dichos precios y dichas cubicaciones. Las cubicaciones de obra se ajustarán a las efectivamente realizadas y aprobadas por la Institución, de acuerdo a las Bases Administrativas Especiales", y que la propuesta a suma alzada, es “La oferta a precio fijo, en las que las cubicaciones de las obras se entienden inamovibles, a menos que las Bases Administrativas Especiales autoricen, expresamente, revisar la cubicación de ciertas obras, conforme a normas establecidas en ellas y de acuerdo a este Reglamento.” A su turno, y dado que en el caso analizado se utiliza la modalidad de contrato a suma alzada con cubicaciones revisables, es menester tener a la vista el inciso 2° del artículo 28 del citado decreto N° 294, de 1995, que prescribe “En caso de propuestas por suma alzada, que de acuerdo a lo establecido en el N° 25 de artículo 4° consulten algunas partidas de cubicaciones revisables o a cubos ajustables, deberá indicarse expresamente en las bases administrativas especiales las cantidades a considerar en cada una de ellas. Para estas partidas regirán las normas establecidas para propuestas a serie de precios unitarios” (el reglamento dice N° 25, pero se refiere al N° 26). Además, debe considerarse el artículo 112 del mismo decreto, que se refiere a la forma de solventar ambas modalidades de contratación, puntualizando que “Los estados de pago en los contratos a serie de precios unitarios, se formularán por las cantidades de obras efectivamente ejecutadas y a los precios del presupuesto compensado” y que “Los estados de pago de los contratos a suma alzada se pagarán de acuerdo con el desarrollo de las obras y en el porcentaje que el valor de los trabajos ejecutados represente dentro del valor total del contrato.” Ahora bien, es dable reiterar lo observado en el informe que se solicita reconsiderar, en el sentido que la metodología utilizada para determinar el presupuesto compensado de esa contratación, no se ajustó a lo prescrito en la normativa aplicable, y que se relaciona con lo dispuesto en el artículo 27 del reglamento de la materia, que dispone -en lo que interesa-, que para efectos de proceder a la licitación de las obras, Carabineros de Chile confeccionará el presupuesto oficial del proyecto, el que será entregado a los interesados con los demás antecedentes de la licitación, norma que establece también que dicho presupuesto oficial servirá para fijar los precios unitarios compensados de acuerdo con el artículo 31. A su turno, el mencionado artículo 31 expresa, “Los precios unitarios compensados se obtendrán al aplicar a cada precio unitario del presupuesto oficial de la Institución, el porcentaje que represente el valor total de la oferta del proponente respecto del valor total fijado por el presupuesto oficial de la Institución. Los precios unitarios compensados serán los que rijan para todos los efectos del contrato, los que multiplicados por las cantidades de obras fijadas por la Institución, formarán el presupuesto compensado”. Es del caso referirse a este último precepto, toda vez que la metodología utilizada por la institución fiscalizada para determinar el presupuesto compensado no se ajusta a lo ordenado en él, y porque además, en el contrato que se analiza, solo se compensó el valor de los ítems indicados como a cubos ajustables o revisables. En efecto, el cálculo realizado por Carabineros de Chile contempló un porcentaje de compensación distinto por cada uno de los precios unitarios de los ítems identificados a cubos ajustables, y no un único porcentaje, calculado a partir del valor total de la oferta del proponente en relación con el valor total fijado por el presupuesto oficial, tal como expresamente se dispone en el reseñado artículo 31. Además, este ajuste no se realizó respecto de los ítems correspondientes a la parte de la obra convenida a suma alzada. Al tenor de lo señalado precedentemente y de los argumentos expuestos por la institución para solicitar la reconsideración que se examina, se puede concluir del análisis del artículo 31, del numeral 26 del artículo 4° y del inciso segundo del artículo 28 -todos del reglamento en estudio-, que cuando existe un contrato a suma alzada con cubos revisables, conviven dos formas de solventar el precio del contrato. En lo que a la suma alzada respecta, según el tenor del artículo 112, se pagan conforme al desarrollo de las obras, y en el porcentaje que el valor de los trabajos ejecutados representen del valor total del contrato; y por mención expresa de la norma, los ítems a cubos revisables se pagan según las normas para propuestas a serie de precios unitarios, es decir, y de conformidad con lo indicado en el mencionado artículo, de acuerdo con las obras efectivamente ejecutadas y a los precios del presupuesto compensado. Así, existe una clara diferencia en torno a cómo solventar las obras ejecutadas en el contexto de cada una de las modalidades de contratación referidas, correspondiendo en la suma alzada que se paguen según su avance y el valor que este represente del monto total del contrato, y en el caso de los ítems a cubos reajustables, este progreso se solventa a los precios del presupuesto compensado. Sin perjuicio de lo señalado, cabe hacer presente, en primer orden, que el artículo 30 del mencionado decreto N° 294 de 1995, establece que para los contratos a suma alzada, el valor será fijado por la suma total indicada por el proponente que se haya adjudicado la propuesta, y que en tales casos, los precios son fijos y las cantidades inamovibles. En ese sentido lo objetado, que dice relación con el cumplimiento del artículo 31 de dicho decreto, contrariamente a lo que argumenta la institución recurrente, no desnaturaliza lo expuesto en el primero, pues la determinación del presupuesto compensado de la parte acordada a suma alzada, siguiendo la metodología descrita en el reglamento, mantiene inalterado su valor total, fijado por la oferta del proponente adjudicado. En este punto conviene considerar el numeral 20, del artículo 4° del reglamento que se examina, que indica que el presupuesto compensado es el que resulte de modificar los precios unitarios, los precios globales parciales y el precio total del presupuesto oficial, por lo que en su determinación no procede alterar las cantidades de obra definidas por el proponente en su oferta o por la institución en el presupuesto oficial. Asimismo, es del caso recalcar que en los contratos a suma alzada, el antedicho artículo 31 complementa lo establecido en el artículo 30, por cuanto el valor compensado de cada partida, es la referencia para determinar el valor que los trabajos ejecutados en un determinado periodo, tienen respecto al monto total convenido, de conformidad con el artículo 112 del Reglamento de Obras de Carácter Policial de Carabineros de Chile. En relación con lo anterior, debe señalarse que el presupuesto compensado tiene por finalidad homologar la oferta del contratista con el presupuesto oficial para evitar así la sobrevaloración de alguna de las partidas en desmedro de otras, siendo un instrumento aplicable en el ámbito financiero del contrato y, en tal virtud, por una parte cumple una función reguladora de los pagos, ya que permite determinar los montos de los estados de pago cursados durante la ejecución de las obras según su avance y, por otra, sirve de parámetro para pactar los precios de los aumentos y disminuciones de obras. A su turno, el presupuesto oficial debe ser calculado sobre una base que corresponda a la opinión oficial del mandante sobre el precio previsto para la obra, cuyo valor la Administración debe fijar tomando en cuenta los costos reales de la misma, y que tiene utilidad práctica en la medida que sea representativo de la realidad (aplica criterios contenidos en los dictámenes N°s 5.058, de 1992, 60.134, de 2009, y 60.589, de 2014, todos de este origen, entre otros). En consecuencia, se rechaza la petición de la aludida institución, ratificándose lo concluido en el informe final N° 870, de 2015, sobre inspección a las obras del contrato “Construcción de la Tenencia de Carabineros Los Trapenses”, cuya reconsideración se solicita. En suma, en lo concerniente a la diferencia en la metodología empleada para determinar el presupuesto compensado, es imperativo que esa institución en las futuras contrataciones y en las que se encuentren en ejecución, se ajuste a lo previsto en el citado decreto N° 294, de 1995, del Ministerio de Defensa, que aprueba el Reglamento de Ejecución de Obras de Carácter Policial de Carabineros de Chile. Sin embargo, y considerando que el contrato “Construcción de la Tenencia de Carabineros Los Trapenses”, objeto del informe analizado se halla terminado, y por lo mismo está pagada la totalidad de sus partidas, excepcionalmente y por esta única vez, solo se deberán recalcular los precios compensados de las partidas a cubos revisables, y en caso de generarse diferencias en relación con el presupuesto utilizado para solventar las obras del contrato, se tendrán que adoptar las medidas que procedan para el reintegro o pago de las diferencias que se obtengan, lo cual habrá de ser respaldado e informado a esta Entidad Fiscalizadora en el plazo de 15 días hábiles, contado desde la recepción del presente oficio. Transcríbase al Inspector General de Carabineros de Chile, al Jefe de la Subdivisión de Auditoría y a la Jefa de la Unidad de Seguimiento, ambos de la División de Infraestructura y Regulación de esta Contraloría General de la República. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República