Dictamen N° 82442/2013

N° 82.442 Fecha : 17-XII-2013 Se ha dirigido a esta Contraloría General la alcaldesa de la Municipalidad de Renca, solicitando se emita un pronunciamiento que determine si desde el 8 de enero de 2013, fecha de entrada en vigencia de la ley N° 20.647 -que Modifica Ley N° 19.754, Permitiendo la Incorporación del Personal de los Establecimientos Municipales de Salud a las Prestaciones de Bienestar y Autorizando la Constitución de Servicios de Bienestar Separados por Entidad Administradora- puede permitir la afiliación al respectivo Servicio de Bienestar a los trabajadores de la Corporación Municipal de Educación y Salud de dicha comuna, regidos por la ley N° 19.378, Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal. Al efecto, la autoridad recurrente estima, por los motivos que expresa, que las modificaciones a la aludida ley N° 19.754, se circunscriben a los departamentos de salud. Como cuestión previa, es útil manifestar que a este Ente Superior de Control solo le asiste competencia en relación con las corporaciones creadas al amparo del artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior -situación que acontece con la Corporación Municipal de Educación y Salud de Renca- en lo que se refiere a la fiscalización de sus recursos financieros, en los términos contemplados en los artículos 25 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, y 136 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. En razón de ello, y considerando que las referidas entidades son personas jurídicas de derecho privado, cuyos empleados no revisten la condición de funcionarios públicos, resulta ajeno a las facultades de esta Institución Fiscalizadora pronunciarse sobre la interpretación y cumplimiento de las normas de carácter laboral que rigen a tales trabajadores (aplica criterio contenido en el dictamen N° 17.445, de 2009). Precisado lo expuesto, es menester señalar que con anterioridad a la modificación introducida por la mencionada ley N° 20.647 al artículo 1° de la ley N° 19.754 -que Autoriza a las Municipalidades para Otorgar Prestaciones de Bienestar a sus Funcionarios- ellas solo estaban habilitadas para brindar ese tipo de beneficios a “los funcionarios de planta y a contrata, al personal afecto a la ley N° 15.076, y a los regidos por el Código del Trabajo, por la ley N° 19.070 o por la ley N° 19.378, con desempeño permanente en la unidad municipal de servicios de salud, educación y demás incorporados a la gestión municipal, y a aquello que hayan jubilado en dichas calidades”, con las finalidades que allí se indican. A su turno, el inciso segundo del citado artículo 1° de la ley en comento, excluía expresamente del sistema creado por aquella, al personal que se desempeñaba en los establecimientos municipales de los servicios traspasados de salud y educación. En dicho contexto normativo, esta Contraloría General a través del dictamen N° 44.736, de 2011, entre otros, concluyó, en lo pertinente, que los departamentos de salud integran la estructura de la corporación edilicia, dependiendo de la unidad de servicios de salud, educación y demás incorporados a la gestión municipal y, por ende, el personal que en ellos labora se encuentra afecto al sistema de prestaciones de bienestar contemplado en la ley N° 19.754, quedando excluido únicamente -por mandato expreso del inciso segundo de esta disposición- el que se desempeña en los establecimientos municipales de los servicios traspasados de salud. Pues bien, luego de la modificación comentada, el precitado artículo 1° de la ley N° 19.754 autoriza, en lo que interesa, a las municipalidades del país a otorgar prestaciones de bienestar, en términos generales, al personal regido por la ley N° 19.378. Asimismo, el inciso segundo de ese precepto elimina la exclusión de aquellos empleados que se desempeñan en los establecimientos municipales de los servicios traspasados de salud. En este orden de cosas, es dable recordar que al tenor del artículo 2°, letra a), de la anotada ley N° 19.378, son “Establecimientos municipales de atención primaria de salud: los consultorios generales urbanos y rurales, las postas rurales y cualquier otra clase de establecimientos de salud administrados por las municipalidades o las instituciones privadas sin fines de lucro que los administren en virtud de convenios celebrados con ellas.”. Además, la mencionada ley N° 20.647, adiciona un inciso tercero al anotado artículo 1° de la ley N° 19.754, disponiendo, en lo que importa, que “cada entidad administradora regida por la ley N° 19.378, podrá constituir un sistema propio de prestaciones de bienestar para los trabajadores que pertenecen a dicha entidad, dictándose al efecto su propio reglamento conforme al artículo 2°, y aplicándose en todo lo demás las normas de este cuerpo legal, salvo que se indique lo contrario.”. Enseguida, el artículo primero transitorio de la precitada ley N° 20.647, prevé que “El personal regido por la ley N° 19.378 que, en conformidad con lo dispuesto en el artículo único de la presente ley, es autorizado para incorporarse a los sistemas de bienestar municipal, podrá hacerlo a contar del día 1° del mes subsiguiente al de su publicación, sin perjuicio de que puedan presentar su solicitud de afiliación desde la fecha de publicación de este cuerpo legal”. Según es dable advertir, con ocasión de la modificación legal que se analiza, se incluyó en el sistema de prestaciones de bienestar a todo el personal regido por la citada ley N° 19.378, y no solo a aquellos funcionarios que se desempeñan permanentemente en la unidad de servicios de salud, educación y demás incorporados a la gestión municipal, como antes ocurría. En tales condiciones, es procedente concluir que a la luz de la actual regulación de la ley N° 19.754, a partir del 1 de marzo de 2013 las entidades edilicias deben permitir al personal sometido al aludido estatuto de salud, en general, optar por afiliarse al Servicio de Bienestar existente o conformar uno propio. Reafirma lo anterior el Mensaje del Ejecutivo, N° 018-360, de 16 de abril de 2012, con el que se da inicio al proyecto que dio origen a la analizada ley N° 20.647, pues en el párrafo segundo del acápite I “Antecedentes”, manifiesta que “esta iniciativa pretende dar respuesta a una histórica aspiración de los funcionarios que se desempeñan en los establecimientos de la atención primaria de salud, toda vez que permite su incorporación a las prestaciones de bienestar.”. En mérito de lo razonado, es posible colegir que el personal regido por la referida ley N° 19.378 puede incorporarse al sistema de prestaciones de bienestar contemplado en la citada ley N° 19.754, ya sea afiliándose a aquel existente en la entidad edilicia o bien constituyendo uno propio. Por otra parte, don Germán Contreras Castillo y la señora Carolina Aránguiz Pagueguy, socios del Servicio de Bienestar y directores de la Asociación de Funcionarios Municipales, AFUMUVAL, ambos de la Municipalidad de Valparaíso, se han dirigido a la respectiva Sede Regional de Control, reclamando que la vocera de la Asociación de Funcionarios de la Salud Municipal, AFUSAM, y la Asociación de Profesionales Universitarios de la Salud Municipal, APRUSAM, ambas del citado órgano comunal, asistió a la sesión del concejo llevada a cabo con fecha 13 de marzo de 2013, sin acompañar el poder en virtud del cual asumía su representación, oportunidad en la que propuso elaborar un proyecto de modificación al reglamento del Servicio de Bienestar de dicho ente edilicio, en el sentido de permitir el ingreso a aquel a los trabajadores de los consultorios de la comuna, arrogándose facultades que, a su juicio, no se ajustarían al procedimiento previsto al efecto en la ley. Sobre el particular, el artículo 2°, inciso segundo, de la citada ley N° 19.754, preceptúa que "El alcalde, previamente a formular al concejo la proposición de reglamento o la modificación del mismo, deberá solicitar la opinión de las asociaciones de funcionarios existentes en la municipalidad o, en su defecto, del personal municipal. Dicha opinión o pronunciamiento deberá evacuarse en el plazo de 30 días, contado desde la remisión de la proposición correspondiente. Vencido dicho plazo, el alcalde formulará la propuesta al concejo, acompañando las opiniones existentes.". Añade, el inciso tercero de la aludida disposición, que "El concejo, antes de pronunciarse respecto de la proposición de reglamento, deberá oír a la asociación o asociaciones, o a falta de éstas, a los representantes del personal, y tener a la vista las opiniones evacuadas.". De lo antes anotado, aparece que el legislador ha contemplado expresamente la participación de las asociaciones de funcionarios en el procedimiento de elaboración y modificación del reglamento de bienestar, las que podrán presentar sus observaciones en las instancias correspondientes. Siendo ello así, la Municipalidad de Valparaíso, en el evento de efectuar una modificación al reglamento respectivo, o bien elaborar uno nuevo, deberá ajustarse al procedimiento administrativo establecido en la ley, en los términos expuestos precedentemente. Transcríbase a don Germán Contreras Castillo, a la señora Carolina Aránguiz Pagueguy, a la Municipalidad de Valparaíso, y a todas las Contralorías Regionales. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República