Dictamen N° 84702/2016

N° 84.702 Fecha: 23-XI-2016 La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, SUBDERE, solicita un pronunciamiento en relación con las actuaciones de la Municipalidad de Coronel vinculadas con la ejecución del proyecto denominado “Reposición Edificio Consistorial, Coronel”, código BIP 30118896-0, que es financiado con recursos del Fondo Recuperación de Ciudades. Señala que la aludida entidad edilicia no ha ejecutado dicha iniciativa en los términos en que fue aprobada, pues incrementó la cantidad de metros cuadrados en un 68% omitiendo trámites como la reevaluación ante el Ministerio de Desarrollo Social, MINDESO, y la autorización del suplemento de recursos por parte de esa unidad otorgante. Agrega que tampoco realizó las obras destinadas a la Dirección de Desarrollo Comunitario, DIDECO. Al respecto, cabe advertir que la presentación de la SUBDERE no incluye un informe jurídico conforme lo señala el oficio circular N° 24.143, de 2015, de este origen -que impartió instrucciones para la atención de solicitudes de pronunciamiento-, ni contiene un análisis que contenga alternativas de solución, antecedentes que resultan necesarios para la debida y oportuna atención del asunto planteado. Sin embargo, dado que en relación con la referida iniciativa de inversión la Contraloría Regional del Biobío emitió el Informe de Investigación Especial N° 827, de 2015 -sobre Presuntas Actuaciones Irregulares de la Municipalidad de Coronel , Relacionadas con la Obra "Construcción Edificio Consistorial de Coronel (Construcción Obra Gruesa y Otros)-, pese a la omisión de la SUBDERE se procederá a analizar la consulta formulada. Con todo, en lo sucesivo esa subsecretaría deberá ajustar las presentaciones que formule ante esta Entidad de Control al citado oficio circular N° 24.143, de 2015. Requerido su informe, el aludido municipio reconoce la situación planteada por la SUBDERE y justifica su actuación señalando que para concretar el proyecto de que se trata, fue necesario incorporar nuevas superficies a fin de cumplir con las exigencias del Plan Regulador Comunal de Coronel aprobado a comienzos de 2013, en lo relativo a la cantidad de estacionamientos por metro cuadrado, pues tal requerimiento no existía cuando se elaboró el programa arquitectónico con el que se obtuvo la recomendación favorable del MINDESO. Añade que es efectivo que no solicitó la reevaluación del proyecto por parte de aquel ministerio. Sin embargo, ello se debió a que entendía que dicho trámite era responsabilidad de la SUBDERE, como organismo otorgante del financiamiento. En este sentido, afirma que esta última entidad le informó sobre la necesidad de dicha gestión solo durante el año 2015. En cuanto a la habilitación del edificio de la DIDECO, afirma que se desarrolló con recursos municipales y otras fuentes de financiamiento público distintas del Fondo Recuperación de Ciudades, debido a la necesidad de hacer que allí operaran diversos programas sociales. Sostiene que por ello solicitó autorización a esa subsecretaría para que los caudales asignados a esa obra se redestinaran con el objeto de poder usarlos en la reposición del edificio consistorial. Por su parte, a requerimiento de esta Contraloría General, el MINDESO manifestó que el proyecto de que se trata obtuvo recomendación favorable en septiembre de 2012. Agrega que el municipio solicitó la revisión del mismo en octubre de 2015, para lo cual emitió el RATE RE (reevaluación), y que no habiendo ese solicitante respondido las observaciones formuladas ni justificado adecuadamente las modificaciones, en diciembre de este último año procedió a restituir el RATE RS (recomendado favorablemente) otorgado a las condiciones de montos y superficies originales. Finalmente, estima que considerando los antecedentes que en esta oportunidad entrega la SUBDERE, el proyecto en cuestión debería tener un RATE IN (incumplimiento normativo), de acuerdo con las Normas, Instrucciones y Procedimientos para el Proceso de Inversión Pública, versión 2015, contenidas en las instrucciones impartidas por el oficio conjunto N° 2.698, de 2014, de los Ministerios de Hacienda y de Desarrollo Social. Cabe consignar que también se ha tenido a la vista lo manifestado por la Dirección de Presupuestos. Al respecto, es pertinente anotar que los caudales aludidos por SUBDERE corresponden a los consignados en la partida 05, capítulo 05, programa 03, subtítulo 33, ítem 03, asignación 33.03.100 “Municipalidades (Fondo Recuperación de Ciudades)”, de la ley N° 20.557, de Presupuestos del Sector Público para el año 2012, cuya glosa 08 estableció que “Estos recursos se destinarán al financiamiento, total o parcial, de proyectos destinados a la recuperación de las ciudades afectadas por el terremoto y maremoto del mes de febrero de 2010. Los proyectos que postulen los municipios deberán contar con recomendación favorable por parte del Ministerio de Planificación”. Seguidamente, indicó que la SUBDERE, “mediante resolución, dispondrá la transferencia de estos recursos a las Municipalidades, determinando, además, las condiciones de las respectivas transferencias”. En ese contexto, según da cuenta el documento Reporte Ficha IDI Proceso Presupuestario 2012, del proyecto 30118896-0, denominado “Reposición Edificio Consistorial, Coronel”, este fue recomendado favorablemente con fecha 28 de septiembre de 2012 por el entonces Ministerio de Planificación, indicándose que aquel consistía en construir un edificio municipal de 6.163 metros cuadrados en hormigón armado, en 7 niveles y un zócalo para estacionamiento y bodegas y la habilitación de 1.055 metros cuadrados para albergar las oficinas para los programas sociales que son suscritos por diversos servicios públicos que benefician a los habitantes de la comuna. Luego, mediante la resolución N° * 337, de 2012, de la SUBDERE, se autorizó la trasferencia de $ * 6.599.509.000 a la Municipalidad de Coronel para financiar la aludida iniciativa, en 4 cuotas, una vez verificadas las condiciones estipuladas en el artículo 2° de ese instrumento. Así, se indicó que la primera de ellas -5% del total- sería traspasada cuando “se encuentre suscrito por la Municipalidad de Coronel el contrato para la ejecución del proyecto antes mencionado, y totalmente tramitado el acto administrativo que lo apruebe”, y las restantes -45%, 40% y 10%, respectivamente-, una vez rendidos los recursos y entregada la documentación que para cada caso se especificó. En tanto, en su artículo 4°, se dispuso que el municipio debía remitir a la subsecretaría “los comprobantes de ingreso que justificaran la recepción de los recursos”, “informes mensuales de inversión” de los mismos y “un informe final de inversión” que diera cuenta de la ejecución de la suma traspasada. Asimismo, reguló los plazos para la revisión de esos antecedentes y previó expresamente la posibilidad de objetar los gastos realizados por el aludido municipio en caso que este no explicara los desembolsos efectuados con los caudales otorgados, en cuyo caso la entidad receptora debía restituir la suma finalmente observada, junto con los fondos no ejecutados y los no rendidos oportunamente. Como puede apreciarse, de acuerdo con la regulación del programa Fondo Recuperación de Ciudades y el acto administrativo citado, la referida entidad edilicia quedó obligada a ejecutar el proyecto de que se trata según los lineamientos previamente aprobados, lo que implica que en su desarrollo debió observar estrictamente los términos de la recomendación favorable efectuada por el MINDESO y el monto máximo autorizado para su financiamiento (aplica dictamen N° 81.872, de 2013). De ello se sigue que las modificaciones a las condiciones inicialmente acordadas y/o aprobadas que pretenda realizar el municipio receptor, deben ser previamente autorizadas por la SUBDERE y, en la medida que afecten los resultados del análisis de rentabilidad social y económica practicado, sometidas a reevaluación por parte del MINDESO. En tal sentido, debe considerarse que el oficio circular N° 57, de 2011, del Ministerio de Hacienda, que impartió instrucciones específicas sobre la materia para el ejercicio presupuestario 2012, precisó en su acápite 6.8.1. Contratación de Iniciativas de Inversión, que “Ningún estudio básico, proyecto o programa de inversión podrá ser adjudicado por un monto que supere en más de 10% el valor de la recomendación favorable de MIDEPLAN”, y que si las ofertas superan dicho porcentaje, la iniciativa deberá volver a esa Secretaría de Estado para su reevaluación. Añadió en su párrafo cuarto que “En el evento de presentarse la necesidad de ejecutar obras extraordinarias o situaciones no previstas, que hagan ineludible la modificación de los contratos, esto podrá efectuarse por la institución correspondiente de acuerdo a sus disponibilidades presupuestarias siempre que los montos adicionales involucrados no superen el 10% del valor de la recomendación favorable otorgada por MIDEPLAN. Si dichas necesidades de recursos adicionales superan dicho porcentaje, el proyecto deberá ser reevaluado y contar con una nueva recomendación favorable de MIDEPLAN que se analizará con carácter de urgencia. En todo caso, cualquier modificación de contrato no debiera afectar la naturaleza propia del estudio básico, proyecto o programa de inversión formulado, evaluado y aprobado previamente de acuerdo a las normas del Sistema Nacional de Inversiones”. Dichas instrucciones se han repetido en términos similares para los ejercicios presupuestarios 2013 y siguientes. También debe tenerse en cuenta que en materia de administración de haberes públicos, el Estado y sus organismos deben observar el principio de legalidad del gasto, conforme al cual los egresos que se autoricen con cargo a esos fondos, sólo pueden emplearse para los objetivos y situaciones expresamente contemplados en la regulación aplicable, la que debe ser interpretada en forma estricta, tal como lo han señalado, entre otros, los dictámenes N°s. 14.880, de 2010 y 67.450, de 2012, de este origen. Pues bien, en relación con la iniciativa de inversión de que se trata, el aludido Informe de Investigación Especial N° 827 constató, entre otros aspectos, que durante la ejecución del proyecto diversas actuaciones de la municipalidad relativas a aspectos técnicos del mismo vulneraron los principios de eficiencia, eficacia y coordinación en la gestión pública; así como también que la autoridad edilicia celebró un contrato sin someter preliminarmente sus antecedentes al análisis del respectivo concejo. Además, respecto de los incumplimientos detectados que precisa, hizo presente que se daría inicio a un proceso disciplinario para determinar las eventuales responsabilidades de los funcionarios municipales que intervinieron en los hechos que los configuran. Cabe consignar que el procedimiento respectivo se encuentra actualmente en tramitación. Luego, de los antecedentes tenidos a la vista, especialmente lo manifestado por la SUBDERE y la Municipalidad de Coronel, aparece que el proyecto que en definitiva ha ejecutado esta última tiene una superficie proyectada de 10.355 metros cuadrados aproximadamente, esto es, un 68% superior a aquella evaluada por el MINDESO y respecto de la cual dicha subsecretaría autorizó la transferencia de recursos. Del mismo modo, se observa que la municipalidad desarrolló la parte del proyecto correspondiente a la habilitación del edificio de la DIDECO con financiamiento propio y de otras fuentes distintas del Programa de Recuperación de Ciudades. Sin embargo, de la documentación adjunta no consta que antes de la materialización de ese aumento la mencionada subsecretaría hubiere dado su consentimiento ni que la iniciativa haya sido reevaluada por el MINDESO. Tampoco se demuestra que en forma previa a la realización de las obras correspondientes a la DIDECO, la SUBDERE haya autorizado esa modificación a las condiciones originalmente postuladas y aprobadas. Del mismo modo, los antecedentes adjuntos permiten inferir que esa subsecretaría -en su calidad de unidad otorgante y responsable de velar por la correcta ejecución de los caudales que entregó­-, no implementó medidas de fiscalización adecuadas, lo que permitió que la iniciativa de la especie fuera desarrollada en los términos por los que en esta ocasión se consulta. Lo anterior cobra relevancia considerando que las omisiones en que incurrieron la Municipalidad de Coronel y la SUBDERE inciden en elementos esenciales de la transferencia de que se trata, pues afectan el objeto de la misma y el monto de recursos autorizado. Además, importan que los haberes transferidos se destinaron a un proyecto distinto del originalmente aprobado, e infringen el principio de legalidad, la regulación del Fondo Recuperación de Ciudades y las instrucciones impartidas por el Ministerio de Hacienda. En tales condiciones, si bien esta Contraloría General concuerda con la SUBDERE, en cuanto a que en la especie existe un incumplimiento por parte de la Municipalidad de Coronel, ello no obsta a que también existió una falta de control por parte de dicha unidad otorgante. Por ello, sin perjuicio de lo indicado en el reseñado Informe de Investigación Especial N° 827, esa subsecretaría deberá adoptar todas las medidas que resulten procedentes de acuerdo con el ordenamiento jurídico, a fin de regularizar las situaciones detectadas con ocasión de la ejecución del proyecto de que se trata, entre ellas, cautelar por que la iniciativa sea reevaluada por el MINDESO y velar por la coordinación entre las instituciones intervinientes en ese proceso. Por lo anterior, se confiere un plazo de 30 días corridos, contados desde la total tramitación del presente pronunciamiento, para que la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo informe de las medidas concretas adoptadas a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Transcríbase al Ministerio de Desarrollo Social, a la Municipalidad de Coronel y, a la Dirección de Presupuestos. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República