Dictamen N° 90762/2014

N° 90.762 Fecha : 21-XI-2014 La Superintendencia de Salud (Superintendencia) solicita que esta Contraloría General reconsidere, rectifique o complemente el dictamen N° 27.567, de 2014, en el cual se concluyó que no se ajustaba a derecho la resolución exenta N° 1.294, de 2012, de la Intendencia de Prestadores de Salud, que aplicó una multa a la Pontificia Universidad Católica de Chile, por su Hospital Clínico, por haber infringido éste el artículo 141 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio del ramo, al exigir la suscripción de un pagaré para la atención de una paciente, quien se habría encontrado en un estado de salud que importaba riesgo vital o de secuela funcional grave. Conforme a ese pronunciamiento, la ilegalidad de tal medida consiste en que no se determinó debidamente el hecho de que, al momento de ser atendida, esa persona estaba en la condición antedicha, supuesto indispensable para que se configurara la infracción que se adujo como fundamento para disponer la referida sanción, pues acerca del particular existía una controversia respecto de la cual esa Superintendencia no proporcionó información suficiente. Efectivamente, en el caso que interesa, según los antecedentes tenidos a la vista en esa oportunidad por esta Entidad Fiscalizadora, mientras se tramitaba el procedimiento que culminó con la multa materia de la consulta, el padre de la paciente solicitó al Fondo Nacional de Salud (FONASA) declarar que las atenciones de salud recibidas por su hija, lo fueron en condición de emergencia que importaba riesgo vital, presentación que fue resuelta desfavorablemente por dicho Fondo, coincidiendo con lo diagnosticado por el mencionado hospital clínico, en el sentido de que la paciente, al momento de ingresar a su servicio de urgencia, no estaba en dicha condición. Constaba, igualmente, que la misma persona había reclamado ante la Superintendencia de esta decisión de FONASA, sin que hasta la fecha de emisión del dictamen en cuestión, ese organismo fiscalizador hubiese resuelto o aclarado en qué situación se encontraba tal petición. En apoyo de su solicitud la peticionaria expone latamente acerca de la regulación de la urgencia en nuestro ordenamiento jurídico, los diferentes marcos normativos que regulan a los prestadores de salud y a “las instituciones de financiamiento”; las facultades que en relación con ellos poseen la Intendencia de Prestadores de Salud y la Intendencia de Fondos y Seguros Previsionales de Salud, como asimismo la jurisprudencia administrativa emitida sobre el particular, concluyendo que el pronunciamiento recurrido limitaría injustificadamente las atribuciones que la ley entrega al primer órgano citado para fiscalizar y eventualmente sancionar a los establecimientos y profesionales que condicionan indebidamente la atención de sus pacientes a la constitución de una garantía. En relación con el asunto planteado cabe anotar que conforme a lo ordenado en el artículo 141 del decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005, del Ministerio de Salud, en los casos de atenciones de emergencia o urgencia debidamente certificados por un médico cirujano, no corresponde que los prestadores exijan dinero, cheques, u otros instrumentos financieros para garantizar el pago o condicionar de cualquier otra forma tales atenciones. El cumplimiento de esta obligación lo fiscaliza la Superintendencia, a través de la Intendencia de Prestadores de Salud, por expresa disposición del artículo 121, N° 11, del citado cuerpo legal, pudiendo sancionar su infracción con multas de 10 hasta 1.000 unidades tributarias mensuales. Con arreglo al mismo precepto, para la aplicación de estas sanciones, ese organismo se sujetará a lo establecido en los artículos 112 y 113 de ese decreto con fuerza de ley, los cuales previenen, en síntesis, que tales sanciones deberán constar en una resolución fundada, la cual se notificará en la forma que se señala, y que en contra de ese acto administrativo podrá deducirse reposición ante la propia Superintendencia, y de ser denegado ese recurso, el interesado podrá reclamar ante la Corte de Apelaciones que corresponda, y la decisión de esta última será apelable ante la Corte Suprema, instancias jurisdiccionales que son reguladas pormenorizadamente en el precitado artículo 113. Ahora bien, entre los elementos que sirven para determinar la concurrencia del supuesto relativo a que el paciente debe estar en situación de urgencia con riesgo vital, se encuentran los documentos obtenidos en el establecimiento por los fiscalizadores de la Superintendencia de Salud, que conciernen al ingreso, atención y diagnóstico inicial del paciente, exámenes y otros relacionados con la materia, como asimismo lo declarado por el prestador, siendo relevante a este propósito el informe de la Unidad de Asesoría Médica de esa entidad. De esta manera, para los efectos de configurar una infracción a la referida prohibición de exigir documentos de garantía, la Intendencia de Prestadores puede, ponderando los antecedentes aludidos, dar por establecida cuál era la condición de salud del paciente, es decir si éste fue atendido en estado de urgencia o riesgo vital de acuerdo con la preceptiva aplicable, sin que en ello se encuentre supeditada a las decisiones que puedan adoptarse en otros procesos de distinta naturaleza que se llevan a cabo en la misma Superintendencia, debiendo aclararse que el dictamen recurrido de ningún modo desconoce esa prerrogativa. Sin perjuicio de lo anterior, debe considerarse la situación excepcional que se produjo en la especie, a raíz del rechazo por parte de FONASA de asumir el pago de las respectivas prestaciones de urgencia -conforme al mecanismo de financiamiento previsto en el señalado artículo 141-, lo que ese organismo asegurador justificó precisamente en el hecho de que la paciente no se encontraba en esa condición de emergencia, decisión respecto de la cual el interesado inició un juicio arbitral, ante el Intendente de Fondos y Seguros Previsionales de Salud, según lo dispuesto en el artículo 117 del mencionado decreto con fuerza de ley N° 1, de 2005. En este evento, si bien efectivamente se trata de dos procesos distintos –puesto que uno persigue castigar al prestador por la exigencia indebida de una garantía, y el otro, determinar si debe operar el señalado seguro de financiamiento; se encuentran sometidos a reglas diversas, y se tramitan por dos unidades diferentes-, no es posible postular una independencia absoluta entre ambos, en los términos que lo plantea la peticionaria, sino que debe existir la coordinación necesaria para que no se produzca una calificación divergente en cuanto al carácter que reviste la atención según el estado de salud del paciente. Efectivamente, en este caso peculiar existen dos órganos que poseen atribuciones en relación con la determinación del estado de salud de un paciente y que simultáneamente fueron ejercidas por ambos, respecto de una misma persona. En este sentido es preciso destacar la circunstancia de que la ley no radicó tales atribuciones directa y exclusivamente en los intendentes de que se trata, sino que lo hizo en la Superintendencia, la que las ejercerá "a través" de la intendencia respectiva, de lo que se sigue que no se trata de potestades desconcentradas de aquélla. Lo anterior aparece claramente del tenor de los artículos 117 y 121 del precitado decreto con fuerza de ley, sin perjuicio de que los actos que cada uno de ellos emitió, constituyen la decisión de un órgano dotado de prerrogativas que obligan a dicha entidad. En tal orden de ideas, debe tenerse presente que en virtud de lo ordenado en los artículos 1°, 5° y 28 de la ley N° 18.575, las autoridades de los servicios públicos deben organizar los medios de que disponen, para lograr la debida ejecución de sus funciones, y hacerlo de una manera eficiente y eficaz, debiendo tales entidades cumplir sus cometidos coordinadamente y propender a la unidad de acción, prescripciones que son especialmente aplicables si se trata de dos unidades de un mismo organismo, lo que obliga a que se adopten las medidas tendientes a evitar cualquier colisión o interferencia en el ejercicio de ellas. Lo anterior confiere, además, estabilidad y certeza jurídica a todos los interesados que intervienen en cada uno de los dos procesos, en tanto provee a garantizar una definición uniforme de la Superintendencia frente a un mismo hecho. En mérito de lo expresado resulta indispensable que en tales casos la aludida Intendencia de Prestadores de Salud, antes de aplicar la sanción, tome las medidas que sean necesarias para tal efecto, entre otras, obtener una certificación de las unidades técnicas de la Superintendencia, que son las mismas en ambos procesos, en orden a que se han proporcionado al árbitro arbitrador todos los elementos inherentes a la calificación del estado de salud del paciente de que dispone dicha institución, a fin de que sean ponderados en el juicio arbitral. En estas condiciones cabe aclarar y complementar el dictamen recurrido, en cuanto a que, en las situaciones excepcionales que se han indicado, en la medida en que se tomen los resguardos aludidos, y configurándose la hipótesis normativa para sancionar al prestador por la señalada exigencia indebida de medios de garantía, no resulta necesario esperar que se dicte sentencia en el ámbito del sistema de arbitraje de resolución de controversias, para aplicar la multa en comento. Por consiguiente, corresponde que esa Superintendencia disponga que en los procedimientos sancionatorios como el de la especie, se adopten las medidas de coordinación a que se ha hecho referencia, comunicándolas a esta Contraloría General. Transcríbase a la Pontificia Universidad Católica de Chile. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República