Dictamen N° 9694/2012

N° 9.694 Fecha: 16-II-2012 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Director Nacional (S) del Instituto de Previsión Social, solicitando se nombre delegados que intervengan en el acto de destrucción de los títulos físicos representativos de los Bonos de Reconocimiento, instrumentos que una vez desmaterializados serán registrados por la empresa Depósito Central de Valores S.A., de acuerdo con el contrato correspondiente. Ello por cuanto el Fiscal de dicha institución estima que si bien los Bonos de Reconocimiento que se destruirán serán registrados digitalmente por la mencionada empresa, son documentos nominalmente valorados conforme a su propia materialidad y a los datos que contienen, constitutivos de deuda pública, cuya destrucción supondría que han dejado de representarla, dándose los supuestos establecidos en los artículos 14 y 21 de la ley N° 10.336, para que intervenga personal de este Organismo de Control. Asimismo, ese Fiscal estima que si bien la circular N° 28.704, de 1981, de esta Entidad Fiscalizadora, señala que la eliminación de documentos de carácter previsional se regula por las instrucciones dictadas por la Superintendencia de Seguridad Social conforme a lo previsto en los artículos 3° y 27 de la ley N° 16.395, Ley Orgánica de la Superintendencia de Seguridad Social -facultades que actualmente competen a la Superintendencia de Pensiones-, ello sería procedente siempre que tales instrumentos no sean constitutivos de deuda pública, pues en ese caso, conforme al punto 1, del título II de aquel instructivo, debería aplicarse el artículo 14 de la ley N° 10.336. Sobre el particular, el artículo 3° transitorio, inciso segundo, del decreto ley N° 3.500, de 1980, modificado por el artículo 5°, numeral 5), de la ley N° 20.190, establece que el Bono de Reconocimiento podrá emitirse en forma material, mediante un documento que cuente con las características necesarias para impedir su falsificación, o desmaterializadamente; esto es, sin que sea necesaria la impresión de una lámina física en la que conste el bono respectivo, no afectándose por ello la calidad jurídica ni la naturaleza de esos títulos. Su inciso tercero agrega que los bonos que se emitan bajo la modalidad desmaterializada deberán depositarse en una empresa de depósitos de valores autorizada por la ley N° 18.876. Para estos efectos, las instituciones de previsión emisoras deberán acordar con una empresa de depósito de valores autorizada por la referida ley, que no emitirán bonos en forma material sino que llevarán en sus registros un sistema de anotaciones en cuenta a favor de la empresa, y que esta se encargará de llevar los registros de los tenedores de los Bonos de Reconocimiento. Bajo el mismo acuerdo y condiciones, se podrá convenir la desmaterialización de los Bonos de Reconocimiento emitidos originalmente en forma material. Por su parte, conforme al artículo 3° transitorio, incisos primero y último, del mencionado decreto ley N° 3.500, de 1980, se denomina Bono de Reconocimiento al título de deuda expresado en dinero, representativo de los períodos de cotizaciones que el imponente registra en las instituciones de previsión, y que se incorpore al nuevo sistema, entendiéndose por tales las existentes a la fecha de publicación de esa ley. A su vez, el artículo 14 de la ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de esta Contraloría General, establece que el Contralor podrá adoptar las medidas que estime convenientes para la adecuada fiscalización de la destrucción e incineración de los documentos de deuda pública, especies valoradas y otros efectos, incluyendo la designación de delegados para que intervengan en esas actuaciones. Además, conforme a su artículo 21, las cuentas aprobadas, libros y documentos relativos a la contabilidad serán incinerados después de transcurridos tres años desde su revisión definitiva, salvo que el Contralor considere de especial interés conservarlos. Por último, en armonía con los aludidos preceptos legales, la mencionada Circular N° 28.704, de 1981, de esta Entidad Fiscalizadora, establece en su parte II, numeral 1, que los bonos, pagarés, letras de cambio, etc., pagados o anulados, deben ser eliminados con la formalidad anotada en el mencionado artículo 14, después de transcurridos dos años de su examen por la Contraloría General. Ahora bien, en cuanto a la naturaleza del Bono de Reconocimiento, la jurisprudencia de este Organismo de Control ha señalado a través de su dictamen N° 16.672, de 1998, que es un instrumento expresado en dinero, representativo de los períodos de cotizaciones que registren en las instituciones de previsión los imponentes incorporados al sistema contemplado en el decreto ley N° 3.500, de 1980, el cual debe ser emitido a nombre del trabajador y entregado por la institución emisora a la Administradora de Fondos de Pensiones en que dicho cotizante se encuentra afiliado. Dicho pronunciamiento agrega que estos títulos representan una obligación financiera para el Estado, la que debe satisfacer específicamente el Instituto de Previsión Social con cargo a los recursos consultados para ese fin en su presupuesto, por lo que tal instrumento se diferencia de los fondos estatales destinados a su pago, cuyo manejo si está afecto a la exigencia de rendir fianza de fidelidad funcionaria. Acorde con lo manifestado, el Bono de Reconocimiento no es un instrumento representativo de deuda pública, sino que constituye una obligación de entregar sus dineros a los cotizantes, pero sí puede entenderse dentro del concepto amplio del párrafo II, N° 1, de la Circular N° 28.704, de 1981, que establece disposiciones y recomendaciones referentes a la eliminación de documentos, que además de la deuda pública se refiere a especies valoradas u otros efectos. No obstante, la referida Circular dispone en su acápite II -sobre modalidades especiales-, numeral 5, relativo a Documentos Previsionales, que su eliminación se regula, a su vez, por las instrucciones que dicte o haya dictado la Superintendencia de Seguridad Social, en su calidad de autoridad técnica de control de las instituciones públicas de previsión y del Servicio Nacional de Salud (hoy Servicios de Salud), de que está investida en virtud de lo dispuesto en los artículos 3° y 27 de la ley N° 16.395. Luego, en el caso que nos ocupa, el Bono de Reconocimiento será emitido por la Institución de Previsión del Régimen Antiguo de Pensiones en que el afiliado enteró su última cotización antes de incorporarse al sistema que establece ese mismo texto legal, sin intervenir esta Contraloría General en ese trámite, correspondiéndole actualmente, según lo dispuesto por la ley N° 20.255, a la Superintendencia de Pensiones fijar la interpretación de la legislación y reglamentación de ese régimen, con carácter obligatorio para las Administradoras de Fondos de Pensiones, e impartir las instrucciones operativas pertinentes a las Cajas de Previsión sobre la forma de efectuar el proceso de cálculo del referido instrumento (aplica dictámenes N os 36.675, de 2011 y 11.980, de 1985). En consecuencia, habiendo descartado que el referido Bono de Reconocimiento es deuda pública, y considerando que sí es un documento de carácter previsional, a esta Entidad Fiscalizadora no le corresponde impartir instrucciones o pronunciarse sobre la normativa aplicable en la especie. Ello, atendido a que su eliminación o destrucción se encuentra regulada por las instrucciones de la Superintendencia de Seguridad Social, actual Superintendencia de Pensiones -en su calidad de autoridad técnica de control, en lo que interesa, de las instituciones públicas de previsión, de que está investida en virtud de lo dispuesto en el artículo 3° de la ley N° 16.395-, en relación con lo previsto en el acápite II, N° 5, relativo a Documentos Previsionales, de la citada Circular de este Organismo de Control. Por lo expuesto, no es plausible acceder al requerimiento solicitado, en orden a nombrar delegados de la Contraloría General para intervenir en la destrucción de los documentos en comento. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República