Dictamen N° 10135/2017

N° 10.135 Fecha: 23-III-2017 Se han dirigido a esta Contraloría General los diputados señora Karla Rubilar Barahona y señores Javier Macaya Danús, Nicolás Monckeberg Díaz y Germán Becker Alvear, planteando una serie de consideraciones en relación con la ejecución del presupuesto del Ministerio de Salud (MINSAL) correspondiente al año 2015 y solicitando, asimismo, que se fiscalice su correcta administración. Lo anterior, debido a la información que sobre la materia proporcionó la titular de esa Secretaría de Estado en enero de 2016. En tal sentido, requieren que este Organismo de Control revise la legalidad de los aumentos y disminuciones efectuadas en los subtítulos 29 y 31, respectivamente, y de los gastos imputados a aquellos. Del mismo modo, consultan si es procedente que en diciembre de la aludida anualidad los servicios de salud que individualizan hayan ejecutado cerca del 90% de su presupuesto de inversión. Finalmente, solicitan que se efectúe una auditoría integral a la ejecución presupuestaria del MINSAL y a las transferencias efectuadas durante el 2015 a los servicios de salud, especialmente en diciembre, y se determinen las eventuales responsabilidades administrativas que pudieren concurrir en la especie. Ello, debido a que, en su parecer, no hay proyectos hospitalarios de envergadura que justifiquen los aumentos y disminuciones efectuadas en los subtítulos 29 y 31, y que asimismo, existen cuantiosos traspasos de recursos efectuados sin un convenio que los respalde. Requerido su informe, la Subsecretaría de Redes Asistenciales manifiesta que los recursos aludidos por los parlamentarios recurrentes corresponden a los que se contemplaron en el subtítulo 31 del programa Inversión Sectorial de Salud de su presupuesto vigente para el año 2015, y que el monto consignado al inicio de ese ejercicio, acorde con el artículo 11 del decreto ley N° 1.263, de 1975, corresponde a una estimación de los ingresos y gastos para ese período. En ese orden de ideas, explica que las sumas originalmente contempladas para destinarse a inversiones durante el año 2015, fueron modificadas durante el curso de ese ejercicio, pues se traspasaron al subtítulo 33 para ser transferidos posteriormente a los distintos servicios de salud, los que, a su vez, ejecutaron esos caudales a través de sus subtítulos 29 y 31. Al efecto, acompaña los decretos del Ministerio de Hacienda que dan cuenta de las iniciativas de inversión identificadas durante la señalada anualidad y de los traspasos efectuados a los referidos servicios, los que según sostiene, estaban totalmente tramitados al momento en que la Ministra de Salud entregó al parlamento la información sobre la ejecución presupuestaria de esa Secretaría de Estado. Por último, en cuanto a las transferencias efectuadas a los servicios de salud, entiende que se refieren a las realizadas con cargo al Programa de Atención Primaria del presupuesto del Fondo Nacional de Salud, las cuales no integran el presupuesto asignado para las iniciativas de inversión. En ese contexto, luego de explicar cómo se determinaron y distribuyeron los haberes originalmente asignados para estos efectos en la ley N° 20.798, de Presupuestos del Sector Público correspondiente al 2015, sostiene que el incremento ocurrido en diciembre de ese año fue realizado con el objeto de incorporar el reajuste otorgado para el sector público a fines de dicha anualidad. Cabe señalar que también se ha tenido a la vista lo informado por la Dirección de Presupuestos, DIPRES, a solicitud de este Organismo de Control. Al respecto, debe consignarse que según lo preceptuado por el artículo 4° del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, y lo resuelto por la jurisprudencia administrativa de esta Entidad Fiscalizadora contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 26.879, de 1999; 36.601, de 2005, y 71.000, de 2010, todos los ingresos que perciba el Estado deben reflejarse en el presupuesto del sector público, salvo que una disposición legal expresa establezca lo contrario. Por su parte, el artículo 11 del aludido texto normativo, previene que “El presupuesto del Sector Público consiste en una estimación financiera de los ingresos y gastos de este sector para un año dado, compatibilizando los recursos disponibles con el logro de metas y objetivos previamente establecidos”. Concordante con ello, su artículo 26, inciso primero, dispone que “Las normas sobre traspasos, incrementos o reducciones y demás modificaciones presupuestarias serán establecidas por decreto en el mes de diciembre del año anterior a su vigencia”, el que según su artículo 70, debe ser suscrito por el Ministro de Hacienda bajo la fórmula “Por orden del Presidente de la República”. Agregan los incisos segundo y tercero, en lo pertinente, que “solo por ley podrá autorizarse la transferencia de fondos entre Ministerios”, e igualmente, “autorizarse el incremento de las sumas globales de gastos que la Ley de Presupuestos fijará anualmente”. A su turno, su artículo 26 bis previene que “Las modificaciones presupuestarias que se efectúen por aplicación de las normas cuya dictación autoriza el artículo precedente, sólo constituirán la estimación financiera, a juicio exclusivo del Ejecutivo, de los ingresos y gastos incluidos en ellas”. Pues bien, en ejercicio de la habilitación legal dispuesta por el citado artículo 26, inciso primero, se dictó el decreto N° 2.110, de 2014, del Ministerio de Hacienda, que en su apartado II estableció las normas sobre flexibilidad presupuestaria aplicables a los organismos del sector público durante el año 2015. Específicamente, su numeral 2 dispone que solo por decreto del Ministerio de Hacienda se efectuarán traspasos, en gastos, “De subtítulos a subtítulos, o a sus ítems cuando corresponda”; “Desde ítems de los diferentes subtítulos a otros subtítulos o a sus Ítems, según corresponda”, con la limitación que indica; “Entre ítems de un mismo subtítulo”, y “Entre asignaciones identificatorias especiales de un mismo ítem del subtítulo 31 iniciativas de inversión”. Relacionado con lo expuesto, el inciso primero del artículo 4º de la ley N° 20.798, de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2015, preceptúa que “En conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 26 del decreto ley Nº 1.263, de 1975, sólo en virtud de autorización otorgada por ley podrá incrementarse la suma del valor neto de los montos para los Gastos en personal, Bienes y servicios de consumo, Prestaciones de seguridad social, Transferencias corrientes, Integros al Fisco y Otros gastos corrientes incluidos en el artículo 1º de esta ley, en moneda nacional y moneda extranjera convertida a dólares”. Agrega su inciso tercero que “Igual autorización legal se requerirá para aumentar la suma de las cantidades aprobadas en el citado artículo 1º, de los subtítulos de Adquisición de activos no financieros, Iniciativas de inversión y Transferencias de capital a organismos o empresas no incluidas en esta ley, en un monto superior al 10% de dicha suma, salvo que los incrementos se financien con reasignaciones presupuestarias provenientes del monto máximo establecido en el inciso primero de este artículo o por incorporación de mayores saldos iniciales de caja, excepto el correspondiente a la Partida Tesoro Público, del producto de venta de activos, de recursos obtenidos de fondos concursables de entes públicos o de recuperación de anticipos”. Ahora bien, respecto de las modificaciones efectuadas a los subtítulos 29, 31 y 33 del presupuesto del Ministerio de Salud durante el año 2015, cabe señalar que esta Contraloría General procedió a tomar razón de los correspondientes decretos del Ministerio de Hacienda pues se ciñeron a las normas y limitaciones descritas, siendo del caso agregar que las fotocopias de dichos actos administrativos fueron remitidas a la Comisión de Salud de la Cámara de Diputados mediante el oficio N° 26.570, de 2016, de este origen. Al efecto, es dable añadir que el último decreto modificatorio fue totalmente tramitado por esta Contraloría General el 29 de diciembre de 2015, esto es, con anterioridad a la época en que la Ministra de Salud entregó al parlamento la información que genera la presente consulta. En cuanto a la evolución y estado de la ejecución presupuestaria, cabe señalar que ello se encuentra directamente vinculado con el principio contable del devengo. Así, debe considerarse que mediante su dictamen N° 12.612, de 2010, esta Contraloría General precisó que, atendido el principio de juridicidad que rige las actuaciones de los organismos de la Administración del Estado, la obligación del servicio público de pagar el precio convenido o la prestación del servicio pactada, deberá entenderse devengada en el momento en que ella se haga exigible, esto es, con la recepción del bien o la prestación efectiva del servicio, conforme a las estipulaciones convenidas. Además, para efectos del reconocimiento de la obligación exigible y su contabilización, tendrá que considerarse el tipo de acto de que se trate y la documentación pertinente. Así, tratándose de compras de bienes, prestaciones de servicios y ejecución de obras, los documentos que sirven de respaldo a la respectiva cuenta por pagar, estarán constituidos por las guías de despacho, las facturas, las boletas y los estados de pago de los contratistas, según corresponda, sin perjuicio que previamente lo constituyeron el contrato u orden de compra, según la operación que se trate. Por lo anterior, una obligación devengada debe reconocerse como tal desde que se hace exigible, encontrándose su pago condicionado a la recepción conforme de la documentación reseñada o a la verificación de las condiciones fijadas al efecto. Finalmente, cumple informar que este Organismo Contralor está desarrollando un programa nacional de auditoría a la ejecución presupuestaria del sector salud, con el objeto de verificar, entre otros aspectos, que los gastos e inversiones de los subtítulos 29 y 31, efectuados durante el mes de diciembre de 2015 por 10 servicios de salud seleccionados como muestra, se ajusten a las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes, estén adecuadamente registrados y acreditados, cumplan con la finalidad para la que fueron dispuestos y hayan sido ejecutados eficientemente. Los resultados de las auditorías que aún se encuentran pendientes serán comunicados oportunamente a los recurrentes. Transcríbase al Ministerio de Salud y a la Dirección de Presupuestos. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República