Dictamen N° 118860/2021

Nº E118860 Fecha: 02-VII-2021 El Comando de Bienestar del Ejército de Chile (COB), consulta si procede celebrar un convenio mandato completo e irrevocable, en los términos del artículo 16, inciso cuarto, de la ley N° 18.091 -que establece Normas Complementarias de Incidencia Presupuestaria, de Personal y de Administración Financiera-, con el Comando de Ingenieros del Ejército (CINGE), en calidad de unidad técnica, para la ejecución de una obra de exclusivo carácter militar denominada “Cóndor I”. Lo anterior, en consideración a que ambas reparticiones forman parte de la misma institución castrense. Cabe hacer presente, que para atender esta consulta se tuvo a la vista lo informado por la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas y la Comandancia en Jefe del Ejército de Chile. Sobre el particular, el artículo 1° de la ley N° 18.712, que aprueba el nuevo estatuto de los servicios de bienestar social de las Fuerzas Armadas, dispone que tales servicios, cualquiera sea su denominación, tendrán por finalidad proporcionar al personal las prestaciones que tiendan a promover una adecuada calidad de vida que contribuya a su bienestar y al de sus familias, agregando su artículo 2° que aquéllos tendrán un patrimonio de afectación fiscal formado por los bienes y recursos ahí señalados. Seguidamente, conforme al inciso primero de su artículo 3°, “Con los fondos y bienes del patrimonio de afectación podrán adquirirse bienes muebles, inmuebles, productos o servicios. En la administración, manejo y disposición de los fondos del patrimonio de afectación, y de los bienes y servicios que con ellos se adquieran, los servicios de Bienestar Social de las Fuerzas Armadas actuarán como personas jurídicas representados por sus Jefes respectivos cualquiera sea su denominación, quienes en tal representación podrán desempeñarse en cualquier acto jurídico o financiero tendiente a conseguir finalidades de bienestar social. Para los efectos señalados anteriormente, podrán celebrar, por vía de ejemplo, contratos de compraventa, de arrendamiento y de mutuo; contratos de trabajo con trabajadores que dependerán de los mismos servicios, contratos sobre la base de honorarios; contratos de concesión, de adquisición de bonos y de ahorro y préstamo; además, podrán aceptar, endosar y cobrar documentos de crédito, letras y cheques. En todos estos actos sólo se obligará el patrimonio de afectación fiscal”. Su inciso segundo añade, en lo que interesa, que “Corresponderá a los Jefes de los servicios de Bienestar Social de las Fuerzas Armadas su representación judicial y extrajudicial, la que se limitará a las actividades propias tendientes a la consecución de sus fines, pudiendo delegarla en caso de que lo estimen necesario”. Luego, su artículo 10 consigna que los referidos servicios podrán programar, coordinar, controlar, contratar y ejecutar planes habitacionales para la adquisición y construcción de viviendas que integrarán su patrimonio de afectación, y para la terminación, ampliación, o reparación de las mismas, con el propósito de destinarlas preferentemente a ser ocupadas por personas de la institución, pudiendo celebrar toda clase de actos y contratos tendientes a obtener dicho objetivo. A su turno, al CINGE, según lo dispuesto en el N° 2 del decreto N° 731, de 2011, del Ministerio de Defensa Nacional, le está asignada la misión de centralizar a nivel institucional el proceso de planificación, coordinación, ejecución y control de proyectos de obras de infraestructura militar y subsidiaria, los trabajos y actividades técnicas de ingenieros con el Comando de Bienestar, la planificación, ejecución y control de proyectos de obras de infraestructura social y administración y control de los inmuebles de bienestar social, conforme a la normativa legal y reglamentaria vigente. Del mismo modo, conforme a lo previsto en el artículo 2° del RAO 002110, Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Comando de Ingenieros del Ejército, las tareas del CINGE, entre otras son, planificar y coordinar la ejecución de las obras y actividades de mantenimiento de la infraestructura militar y subsidiaria que se desarrolla en el Ejército y asesorar en la planificación, ejecución y control de proyectos de obras de infraestructura social y en la administración y control de los inmuebles de bienestar social. Luego, acorde con el literal m) del artículo 5° del decreto N° 803, de 1971, del Ministerio de Defensa Nacional, cuerpo normativo que conforme a su artículo 1° forma parte integrante de todos los contratos de ejecución de obras celebrados por las Fuerzas Armadas -salvo aquellos casos que expresamente señala-, debe entenderse por “obras de exclusivo carácter militar” a aquéllas que se ejecutan para las FF.AA., incluyendo, en lo que importa, la edificación de habitaciones para el personal de una unidad castrense y sus familias. Por su parte, conforme a la primera parte del inciso primero del citado artículo 16 de la ley N° 18.091, “Los servicios, instituciones y empresas del sector público, centralizados o regionalizados, las Municipalidades, el Fondo Social y el Fondo Nacional de Desarrollo Regional que recurran obligada o voluntariamente a alguno de los organismos técnicos del Estado para el estudio, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza, no podrán encomendar a éste la atención financiera de la obra mediante la provisión de recursos, debiendo limitarse la acción del organismo a la supervisión técnica correspondiente”. Sus incisos segundo y tercero regulan el convenio mandato simple, en tanto que su inciso cuarto norma el convenio mandato completo e irrevocable señalando, en lo pertinente, que tales entidades “podrán alternativamente, encomendar a los organismos técnicos del Estado, por medio de un mandato completo e irrevocable, la licitación, adjudicación, celebración de los contratos y la ejecución de estudios, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza que hayan sido previamente identificadas. El cumplimiento del mandato quedará sujeto a los procedimientos, normas técnicas y reglamentarias de que dispone el organismo mandatario para el desarrollo de sus propias actividades”. Precisado lo anterior, es dable advertir que a través de los acuerdos en comento el mandante encomienda a un organismo técnico del Estado la realización de acciones encaminadas a la ejecución de un estudio, proyecto u obra por un valor determinado previsto en el mismo, pero sin dejar de asumir la responsabilidad por la atención financiera de aquel, constituyendo el encargo su elemento esencial (aplica dictámenes N°s. 39.173, de 2009 y 43.268, de 2014). Asimismo, este Órgano de Fiscalización en los dictámenes N°s. 58.727, de 2009 y 74.638, de 2014, entre otros, ha precisado que el sistema establecido en el consignado artículo 16, supone, por una parte, que el objeto del encargo a un organismo técnico del Estado esté referido a las actuaciones relativas a las obras públicas a que alude, comprendiéndose por tal concepto toda obra de carácter inmueble, financiadas con recursos estatales y destinada a cumplir una finalidad pública, y, por otra, que el órgano técnico sea una entidad del Estado que tenga la facultad legal para desarrollar las tareas de que se trate. Asimismo, la jurisprudencia administrativa ha establecido que las expresiones “unidad técnica” u “organismo técnico del Estado”, deben ser entendidas en un sentido amplio, de modo que han de considerarse comprendidas en ellas, las entidades que cuentan con atribuciones legales para desarrollar las tareas en los términos que el mencionado artículo 16 enuncia (aplica dictámenes N°s. 22.065, de 1987 y 74.638, de 2014, entre otros). En este contexto normativo y jurisprudencial, es posible concluir que no existe impedimento en que entidades de una misma institución pública celebren los convenios mandatos a que se refiere el indicado artículo 16 de la ley N° 18.091, en la medida que el encargo se enmarque dentro de las facultades de las respectivas reparticiones. Ahora bien, la ocurrente en su presentación ha precisado que requiere encargar al CINGE, a través del aludido convenio mandato completo e irrevocable y en su calidad de organismo técnico del Estado, la ejecución de una obra pública de exclusivo carácter militar denominada “Cóndor I”, para la construcción de un pabellón de solteros destinado a la habitabilidad del cuadro permanente de la Guarnición Militar de Santiago. Enseguida, de acuerdo a los antecedentes tenidos a la vista, dicha obra pública se emplazará en terrenos asignados al aludido patrimonio de afectación fiscal -según lo dispuesto mediante resolución CJE.CAAE (R) N° 177, de 1990-, ubicados en el campo militar Peñalolén. Los recursos para tales obras serán proveídos por el Comando de Bienestar, con los fondos que administra conforme a la citada ley N° 18.712. De este modo, teniendo el CINGE la calidad de unidad técnica u organismo técnico del Estado, y encontrándose el encargo enmarcado dentro de las facultades que posee el Comando de Bienestar del Ejército, no se advierte inconveniente en que celebre el aludido convenio mandato con el Comando de Ingenieros del Ejército de Chile para los fines referidos. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República