Dictamen N° 74638/2014

N° 74.638 Fecha: 29-IX-2014 Mediante el documento de la referencia, el Servicio Nacional de Menores formula una consulta que, en lo sustancial, incide en determinar la procedencia de que actúe como unidad técnica en convenios mandato en que los gobiernos regionales -con recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR)- encomienden el estudio, proyección o conservación de obras públicas, acorde con lo prescrito en el artículo 16 de la ley N° 18.091. Al respecto, corresponde indicar que el citado artículo -que otorga alternativas para encomendar la ejecución de proyectos de inversión-, preceptúa, en su inciso primero, que los servicios, instituciones y empresas del sector público, centralizados o regionalizados, las municipalidades, el Fondo Social y el Fondo Nacional de Desarrollo Regional que recurran obligada o voluntariamente a alguno de los organismos técnicos del Estado para el estudio, proyección, construcción y conservación de obras de cualquier naturaleza, no podrán encomendar a éste la atención financiera de la obra mediante la provisión de recursos. Añade el mencionado precepto que la acción del organismo debe limitarse a la supervisión técnica correspondiente de los estudios, procedimientos de licitación, proyectos, construcciones y conservaciones, conforme a los reglamentos y normas técnicas de que dispone para el desarrollo de sus propias actividades. A su turno, los incisos segundo y tercero del artículo en comento, regulan la modalidad de convenio mandato simple, en tanto que su inciso cuarto, norma el convenio mandato completo e irrevocable. Señalado lo anterior, es menester hacer presente que, de acuerdo a lo manifestado por la jurisprudencia administrativa de este Ente de Control, contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 30.153, de 2006 y 58.727, de 2009, el sistema establecido en el consignado artículo 16, supone, por una parte, que el objeto del encargo a un organismo técnico del Estado esté referido a las actuaciones relativas a las obras públicas a que alude, comprendiéndose por tal concepto toda obra de carácter inmueble, financiada con fondos del Estado y destinada a cumplir una finalidad pública, y, por otra, que el órgano técnico sea una entidad del Estado que tenga la facultad legal para desarrollar las tareas de que se trate. Asimismo, esa jurisprudencia -vgr., dictámenes N°s. 27.387, de 1984 y 22.065, de 1987-, ha precisado que las expresiones “unidades técnicas” u “organismo técnico del Estado”, deben ser entendidas en un sentido amplio, de modo que han de considerarse comprendidas en ellas, las entidades que cuentan con atribuciones legales para desarrollar las tareas en los términos que el mencionado artículo 16 enuncia. Apuntado lo anterior, procede considerar que los artículos 16, letra b), 24, letra e) y 36, letra e), de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, en armonía con el artículo 115 de la Constitución Política, entregan a los gobiernos regionales, del modo que establecen, la competencia para resolver la inversión de los recursos que a la región le correspondan en la distribución del FNDR. Este último, acorde con el artículo 74, inciso primero, del mismo texto legal, es un “programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo”. Por su parte, de conformidad con el artículo 70, letra f), de la precitada ley N° 19.175, el dominio de los bienes inventariables, muebles e inmuebles, que se adquieran o construyan con recursos del FNDR, se entenderá transferido, en los términos del convenio respectivo, a las entidades encargadas de su administración o de la prestación del servicio correspondiente, sean públicas o privadas sin fines de lucro, que atiendan servicios de utilidad pública, debiendo formalizarse esa transferencia mediante una resolución del intendente, la que deberá dictarse en un plazo no superior a noventa días contado a partir de la fecha de recepción material de ellos o del acta de recepción definitiva emitida por la unidad técnica correspondiente, la que deberá reducirse a escritura pública. De lo expuesto es posible advertir que el FNDR está conformado por recursos estatales cuya finalidad es solventar proyectos y programas en los diferentes ámbitos de la infraestructura económica, social y cultural de la respectiva región, para los efectos de lograr su desarrollo, teniendo el gobierno regional la atribución de decidir acerca del destino de las sumas que lo conforman. Concordante con ello, la normativa reseñada contempla una regla relativa a los bienes muebles o inmuebles que los gobiernos regionales adquieran o construyan con dichos caudales, en cuya virtud su dominio se transfiere, entre otras, a las entidades públicas que estén a cargo de su administración o de la prestación del servicio respectivo. En seguida, resulta necesario anotar que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 15.840 y del decreto con fuerza de ley N° 206, de 1960- dispone que esa Secretaría de Estado es la encargada del planeamiento, estudio, proyección, construcción, ampliación, reparación, conservación y explotación de las obras públicas fiscales y el organismo coordinador de los planes de ejecución de las obras que realicen los Servicios que lo constituyen y de las demás entidades a que se refieren los artículos 2º y 3º de esa ley. Luego, que el artículo 16 de ese decreto con fuerza de ley prescribe, en lo que importa, que a la Dirección de Arquitectura corresponderá la realización del estudio, construcción, reparación y conservación de los edificios públicos que se construyen con fondos fiscales, sin perjuicio de los que deban ser ejecutados exclusivamente por otros Servicios de acuerdo a sus leyes orgánicas. En ese orden de consideraciones, conviene destacar que el artículo 10 del decreto ley N° 1.605, de 1976, dispone que por decreto supremo del Ministerio de Hacienda, el que deberá llevar también la firma del Ministro de Obras Públicas, podrá fijarse y modificarse el monto máximo de las obras, ampliaciones, reparaciones e instalaciones de cualquiera naturaleza que podrán contratar los servicios públicos, directamente, sin intervención de la segunda Secretaría de Estado nombrada. En cumplimiento del precepto aludido en el párrafo anterior, el decreto N° 12, de 2013, del Ministerio de Hacienda, que fija el monto máximo para obras sin intervención del Ministerio de Obras Públicas, indica, en su N° 1, que los servicios públicos que, de acuerdo a las disposiciones legales vigentes, deben operar en cuanto a construcciones a través de esta última Cartera Ministerial, podrán contratarlas directamente sin su intervención cuando se trate de las iniciativas de inversión para los procesos y en los montos que se especifican en las letras a, b y c de ese numeral. Ahora bien, del análisis del decreto ley N° 2.465, de 1979, que Crea el Servicio Nacional de Menores y fija el texto de su Ley Orgánica, se desprende que esa repartición constituye un servicio público centralizado, fiscal por ende, que no cuenta con atribuciones para contratar obras, de modo que debe recurrir al Ministerio de Obras Públicas para tales efectos. Ello, de acuerdo con lo expuesto, es sin perjuicio, por cierto, de las contrataciones que detalla el referido decreto N° 12, en cuyos casos esa entidad se encuentra habilitada para efectuarlas directamente. En el contexto reseñado, y considerando, además, que las obras por las que se consulta serán administradas directamente por el servicio recurrente en cumplimiento de sus fines específicos, este Órgano de Control no aprecia inconveniente de orden jurídico para que esa repartición actúe como unidad técnica en los convenios mandato a que se ha hecho mención, en la medida de que se trate de aquellas que puede contratar directamente en virtud del mencionado decreto N°12. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República