Dictamen N° 123808/2021

Nº E123808 Fecha: 22-VII-2021 La Contraloría Regional de Antofagasta ha remitido a este Nivel Central la presentación de la referencia, mediante la cual la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de esa región (SEREMI) solicita un pronunciamiento respecto de la legalidad de los incentivos normativos previstos en el Plan Regulador Comunal de Antofagasta (PRC) -aprobado por la resolución N° 24, de 2002, del competente Gobierno Regional- para las Zonas Urbanizables de Desarrollo Condicionado (ZUDC) 02 y 03, de modo de determinar si se ajustan a derecho. Recabado su parecer informó el nombrado municipio, en tanto requerida la opinión de la Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, a la fecha no ha sido evacuada, razón por la cual se ha procedido a emitir este pronunciamiento con prescindencia de ésta. Sobre el particular es dable señalar, en primer término, que el artículo 28, inciso segundo, de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) -sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, preceptúa que “Cada instrumento de planificación urbana tendrá un ámbito de competencia propio en atención al área geográfica que abarca y a las materias que puede regular, en el cual prevalecerá sobre los demás”. Luego, que la ley N° 20.958 introdujo diversas modificaciones a la LGUC, entre las que se encuentra la incorporación del artículo 183, que establece que “Cuando los planes reguladores intercomunales establezcan nuevas áreas urbanas o de extensión urbana podrán determinar condiciones adicionales de urbanización y equipamiento para el desarrollo de los proyectos que se emplacen en ellas, incluyendo la ejecución de obras de urbanización fuera del terreno en que se ubica el proyecto, la ejecución de obras o medidas en el sistema de movilidad urbana o que mejoren los espacios públicos, la inclusión de tipos de vivienda o usos de suelo en sus proyectos, la materialización o mejoramiento de equipamientos públicos u otras medidas que promuevan la integración social, todo lo cual se determinará de acuerdo con un estudio de impacto urbano y las reglas que establezca la Ordenanza General”. Además ese texto legal agregó el artículo 184 que prevé, en su inciso primero, que “Los planes reguladores comunales podrán otorgar incentivos en las normas urbanísticas aplicadas en todo o parte de su territorio condicionados al desarrollo de espacios públicos o al mejoramiento de los ya existentes, a la materialización, reparación o mejoramiento de equipamientos públicos, a la instalación o incorporación de obras de arte en el espacio público o al cumplimiento de otras condiciones que induzcan o colaboren en el mejoramiento de los niveles de integración social urbana”. Luego, corresponde anotar que con posterioridad se publicó la ley N° 21.078, la cual junto con modificar los enunciados artículos 183 y 184 en el sentido de incorporar a la regulación “sustentabilidad urbana”, dispuso en su artículo quinto “interpretando los artículos 183 y 184 del decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ley General de Urbanismo y Construcciones, que son válidos los incentivos o condiciones que hubieran contemplado los planes reguladores intercomunales o comunales con anterioridad a la vigencia de la ley N° 20.958, que establece un sistema de aportes al espacio público”. Por su parte, el PRC en el artículo 47 de la Ordenanza Local prescribe respecto de las “Áreas urbanizables de desarrollo condicionado” que “Son aquellas definidas como de insuficiente urbanización. En ellas los anteproyectos o proyectos solo podrán obtener los permisos correspondientes en la medida que cuenten con un estudio de impacto urbano informado favorablemente por la Dirección de Obras Municipales o que se aprueben en el marco de un Plan Seccional”. A continuación, su artículo 55 “Zonas urbanizables de desarrollo condicionado” prevé que “Los proyectos o anteproyectos a ser desarrollados en las ZUDC sólo podrán obtener los permisos correspondientes en la medida que cuenten con un estudio de impacto urbano (EIU) informado favorablemente por la Dirección de Obras”, añadiendo que “Los EIU deberán desarrollar los estudios técnicos especificados incluidos en las tablas N°1 y N°2 del presente artículo (factibilidad de riesgos, transporte y vialidad, agua potable, alcantarillado de aguas servidas, evacuación de aguas lluvias, equipamiento y zonificación, según corresponda), los cuales deberán contar con informe favorable de los organismos públicos competentes de acuerdo a lo señalado en las mismas tablas”. Agrega la aludida disposición en cuanto a las ZUDC 02 y 03 “Zona Ferroviaria” que “Corresponde a áreas de protección de instalaciones ferroviarias, quedando excluidas de ellas cualquier otro uso alternativo del suelo”, y que “Las ZUDC 02 y 03 mantienen el uso actual de suelo indicado, con las restricciones descritas precedentemente, en tanto no se efectúe el trámite de aprobación ante la I. Municipalidad de Antofagasta, con el fin que los terrenos incluidos en las ZUDC 02 y 03 asuman los nuevos usos de suelo mixtos y las nuevas condiciones de edificación indicados en la presente Ordenanza. Para cumplir con esta aprobación, los propietarios deberán ceder al uso público los terrenos indicados en el presente Plan Regulador como uso de suelo destinado a áreas verdes, equipamiento y vialidad, debidamente urbanizados o garantizados, con cargo al Art. 2.2.5. de la O.G.U.C.”. Además, los usos de suelo y condiciones de edificación aplicables a las aludidas ZUDC, se contemplan en las zonas que ahí detallan, entre ellas, C1Ba -Vivienda y Equipamiento-; C2a -Equipamiento-; C3a -Vivienda y Equipamiento-; C1b Sub centros urbanos -Vivienda, Equipamiento y Actividades Productivas-; C4a Barrios Residenciales -Vivienda, Equipamiento y Actividades Productivas-; CC Zona Centro Cívico -Vivienda, Equipamiento y Actividades Productivas-; y E16 -Uso Terminal Rodoviario- y E3b -Áreas verdes-. Finalmente, es oportuno señalar que parte de la singularizada ZUDC 02 coincide con la Zona Típica Barrio Histórico de la Ciudad de Antofagasta -fijada por el decreto N° 1.170, de 1985, del entonces Ministerio de Educación Pública-. Puntualizado lo anterior, es necesario anotar que mediante el dictamen N° 2.745, de 2019, esta Contraloría General manifestó que la declaración de validez que efectuó el mencionado artículo quinto de la ley N° 21.078 está circunscrita a las condiciones e incentivos previos a la ley N° 20.958 en la medida que ellos se ajusten a los artículos 183 y 184, de la LGUC y en tanto en general no sean contrarios al ordenamiento legal y reglamentario en vigor. En ese contexto, en lo que atañe a la exigencia contenida en los nombrados artículos 47 y 55 relativa a presentar un Estudio de Impacto Urbano -lo que se establece como condición para la aplicación del incentivo consistente en las normas urbanísticas previstas en los pertinentes cuadros de uso de suelo y edificación-, es del caso consignar, que los planes reguladores comunales son instrumentos de planificación cuyas disposiciones se encuentran delimitadas, fundamentalmente, en la LGUC y Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones -sancionada por el decreto N° 47, de 1992, del ministerio del ramo- (aplica dictamen Nº 49.412, de 2012, de este Órgano de Fiscalización). Enseguida, y considerando que la posibilidad de requerir estudios de impacto urbano fue fijada en el enunciado artículo 183 solo respecto de los planes reguladores intercomunales y con el propósito que ahí se define -lo que es reconocido por el nombrado municipio en su informe-, es menester concluir que la condición regulada por el PRC dice relación con una hipótesis que no es propia de esa clase de instrumentos -a diferencia de lo que ocurre con el citado artículo 184-, de modo que se aparta de la normativa aplicable. Sin desmedro de ello, en la situación en análisis tampoco se aprecia cómo los referidos estudios técnicos podrían inducir o colaborar en el mejoramiento de los niveles de integración social y sustentabilidad urbana, o cumplir con otras condiciones de las exigidas en el indicado artículo 184 (aplica criterio contenido en el dictamen Nº 32.884, de 2019, de este origen). Por último, en cuanto al requisito asociado a la cesión y urbanización de los terrenos pertenecientes a las ZUDC 02 y 03, contemplados en dicho instrumento de planificación territorial como áreas verdes, equipamiento y vialidad, debe precisarse que no cabe calificar el mero cumplimiento de las normas establecidas en la LGUC y en la OGUC como una condición válida en los términos de las disposiciones legales reseñadas, pues lo contrario implicaría otorgar un beneficio vinculado a obligaciones que no es factible soslayar por parte del titular del proyecto. En mérito de lo expuesto, y coincidiendo con lo expresado por la SEREMI, el incentivo por el que se consulta no se ajusta al aludido artículo quinto de la ley N° 21.078. Siendo ello así, procede que esa corporación edilicia efectúe una adecuación del PRC -a través de la modificación del mismo- para conformarse con la normativa legal y reglamentaria vigente. Saluda atentamente a Ud., JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República