Dictamen N° 12758/2016

N° 12.758 Fecha: 17-II-2016 La Dirección del Trabajo ha remitido a esta Contraloría General la presentación realizada por la Asociación PRO Funcionarios JUNJI, en la que solicita un pronunciamiento relativo a la integración del comité bipartito de capacitación en la Junta Nacional de Jardines Infantiles, en adelante, JUNJI. Agrega esa entidad gremial que el reglamento que rige ese comité fue aprobado mediante la resolución exenta N° 1.516, de 1999, de la JUNJI, época en la que solo existía una asociación de funcionarios en ese servicio, pero que en la actualidad hay más de una. Por ello requiere que se modifique dicho acto administrativo en orden a permitir la participación de otras agrupaciones de esa índole, particularmente la recurrente. Además denuncia que la JUNJI no ha dado respuesta al documento que indica, mediante el cual solicitó considerar la anotada modificación. Requerida de informe, la JUNJI indicó que la jurisprudencia de este Ente de Control -contenida en sus dictámenes N os 53.585, de 2002, 25.239, de 2005 y 50.120, de 2013- ha señalado que las normas relativas a los comités bipartitos de capacitación no tienen el carácter de disposiciones estatutarias, sino que se refieren a la constitución de un comité cuya fiscalización le compete a la Dirección del Trabajo, de acuerdo a lo ordenado en el artículo 18 de la ley N° 19.518. Por ello, esta Contraloría General no sería competente para resolver la presentación de la especie. Al respecto, y para una adecuada resolución de la consulta de que se trata, es necesario realizar un nuevo estudio de la normativa aplicable a la materia. Así, el párrafo segundo del título primero de la ley N° 19.518, sobre Estatuto de Capacitación y Empleo, contiene las normas para la constitución y funcionamiento de los comités bipartitos de capacitación en las empresas. Su artículo 13 indica que las funciones de esos comités son acordar y evaluar el o los programas de capacitación ocupacional de la empresa, así como asesorar a la dirección de la misma en materia de capacitación. Luego, su artículo 14 dispone que los “programas acordados con el comité bipartito de la empresa”, darán derecho a estas a acceder a la franquicia tributaria establecida en su artículo 39, cuyo inciso segundo preceptúa que si realizan actividades de capacitación incluidas en un programa acordado en los términos del artículo 13 y siguientes de la ley, podrán obtener beneficios tributarios adicionales. A continuación, su artículo 18 previene que es competencia de la Dirección del Trabajo fiscalizar la observancia de lo dispuesto en el artículo 17, relativo a la elección de los representantes de los trabajadores en esos comités, y conocer de las infracciones que por su incumplimiento se produjeren. En virtud del precitado artículo, y tal como observó la JUNJI en su informe, los dictámenes por ella aludidos se abstuvieron de conocer las consultas relativas a la constitución de dichos comités, en el entendido que ello le correspondía a la Dirección del Trabajo. Ahora bien, es necesario precisar, por una parte, que del análisis de las disposiciones de ese cuerpo legal aparece que su ámbito de aplicación es la capacitación de los trabajadores del sector privado y, por otra, que dicha ley no contiene normas que se refieran a esos comités en la Administración del Estado (utiliza el criterio contenido en el dictamen N° 22.338, de 2004, de este origen). En idéntico sentido el Servicio de Impuestos Internos ha manifestado, mediante sus oficios N os 2.501 y 2.925, ambos de 1998, 4.149, de 1999, y su circular N° 19, de 1999, que el sistema de capacitación que contempla la anotada ley está dirigido a los entes privados que sean contribuyentes del impuesto de primera categoría de la Ley de Impuesto a la Renta, especialmente a las empresas. Dichos pronunciamientos concluyen que, de acuerdo a lo anterior, los servicios públicos y órganos autónomos no están comprendidos en el grupo de contribuyentes antes indicados, tanto por no tratarse de entes privados como por no constituir una empresa, pues carecen de un fin lucrativo. De lo expuesto se sigue que la referida ley N° 19.518 no rige a los comités bipartitos de capacitación que funcionen en la Administración del Estado, por lo que deben reconsiderarse los citados dictámenes N os 53.585, de 2002, 25.239, de 2005 y 50.120, de 2013, en los términos que más adelante se indican. Precisado lo anterior, es dable considerar que el oficio circular N° 1.599, de 1995, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia -que estableció lineamientos para la modernización del sistema de capacitación para el sector público-, señaló que el gobierno se comprometía a impulsar la creación de comités bipartitos de capacitación en los servicios públicos, con el objeto de promover una mayor participación y compromiso de los funcionarios en torno a su propio perfeccionamiento. Además, recomendó para la composición de aquellos seguir las pautas contenidas en el proyecto de ley que modificaba el Estatuto de Capacitación y Empleo, y que culminó siendo promulgada como la ley N° 19.518. Así, en el caso de la JUNJI, mediante su resolución exenta N° 1.516, de 1999, se aprobó el reglamento interno de su comité bipartito de capacitación, cuyo artículo 5° indica que estará constituido por seis miembros titulares, de los cuales tres serán representantes de la institución, y tres lo serán de sus funcionarios, sean o no asociados. Luego, en lo que interesa, su artículo 9° detalla la forma de designar a los representantes de los funcionarios. El inciso primero de esa disposición señala que estos “serán designados en su totalidad por la o las Asociaciones de Funcionarios o sus equivalentes siempre que ‘tenga’ el 66% o más de la representatividad de los funcionarios”, y durarán en sus cargos mientras cuenten con la confianza de esta o estas. Su inciso segundo previene que en caso de que la o las asociaciones no tengan la representatividad antes indicada, los funcionarios no asociados tendrán derecho a designar, mediante votación directa, un representante. Por último, su inciso final consigna que cuando no exista ninguna asociación de funcionarios u otra entidad equivalente, o que la representatividad de esta o estas no fuere igual o superior a un 33%, los servidores no asociados tendrán derecho a designar la totalidad de los representantes en el comité. En este contexto, cabe anotar que los tres incisos del artículo previamente reseñado establecen que el criterio para la designación de los representantes de los funcionarios es el porcentaje de afiliación de los servidores de la JUNJI a la o las asociaciones respectivas. Así, en el caso que existan una o más asociaciones en ese servicio, que en conjunto representen al 66% o más de sus funcionarios, estas deberán designar, de común acuerdo, a tres miembros del comité; cuando aquellas representen a un porcentaje igual o mayor al 33% de estos pero inferior al 66%, nombrarán a dos y los trabajadores no afiliados, a uno; y si la representatividad es menor a 33%, los tres serán escogidos por los servidores no asociados, sin injerencia de las anotadas entidades gremiales. Por lo anterior, y en el entendido antes desarrollado, no resulta necesario modificar el acto administrativo de la especie, toda vez que este sí contiene reglas relativas a la constitución de los referidos comités cuando existe más de una asociación de funcionarios. Finalmente, en relación a la falta de respuesta por parte de la JUNJI al documento que singulariza el recurrente, es menester anotar que conforme lo ha reconocido este Órgano de Control, entre otros, en sus dictámenes N os 35.032, de 2014 y 63.452, de 2015, y por las razones que en ellos se explicitan, los directivos de las asociaciones de funcionarios tendrán derecho a solicitar información de las autoridades de la institución acerca de las materias que ahí se señalan, agregando que la superioridad deberá recibir oportunamente a los dirigentes y dar pronta respuesta a las peticiones que ellos formulen respecto de dichos temas, por lo que la entidad respectiva debe siempre dar cumplimiento a ese imperativo legal. En virtud de todo lo expuesto, se reconsideran los dictámenes N os 53.585, de 2002, 25.239, de 2005, 50.120, de 2013 y 49.431, de 2014 -en aquella parte en que hacen aplicable la ley N° 19.518 a los comités bipartitos de capacitación a los órganos de la Administración del Estado que no sean empresas, y le entregan competencia a la Dirección del Trabajo para resolver las cuestiones relativas a su constitución-, así como todo otro pronunciamiento que contenga un criterio distinto al contenido en el presente oficio. Transcríbase a la Dirección del Trabajo, a la Asociación Pro Funcionarios JUNJI, a las Contralorías Regionales, y a la División de Personal de la Administración del Estado de este Ente Fiscalizador. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República