Dictamen N° 139169/2021

Nº E139169 Fecha: 15-IX-2021 La Superintendencia de Seguridad Social -SUSESO-, requiere de esta Contraloría General un pronunciamiento respecto de una serie de consultas acerca de la conformación y funcionamiento de los comités paritarios de higiene y seguridad del sector público. Como cuestión previa, cabe recordar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.345 adscribió a los trabajadores de la Administración Civil del Estado, centralizada y descentralizada, de las municipalidades y de las demás instituciones que ahí se mencionan, al seguro a que se refiere la ley N° 16.744. A su vez, en conformidad con el artículo 66, inciso primero, de la citada ley N° 16.744, en toda industria o faena en que trabajen más de 25 personas, deben constituirse los aludidos comités paritarios de higiene y seguridad, a fin de cumplir las labores que dicha norma indica, vinculadas con la higiene y seguridad en los lugares de trabajo. Tales labores son las siguientes: 1.- Asesorar e instruir a los trabajadores para la correcta utilización de los instrumentos de protección; 2.- Vigilar el cumplimiento, tanto por parte de las empresas como de los trabajadores, de las medidas de prevención, higiene y seguridad. 3.- Investigar las causas de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, que se produzcan en la empresa y de cualquiera otra afección que afecte en forma reiterada o general a los trabajadores y sea presumible que tenga su origen en la utilización de productos fitosanitarios, químicos o nocivos para la salud; 4.- Indicar la adopción de todas las medidas de higiene y seguridad, que sirvan para la prevención de los riesgos profesionales; 5.- Cumplir las demás funciones o misiones que le encomiende el organismo administrador respectivo. En este contexto normativo, corresponde enunciar las consultas formuladas por la SUSESO, todas relativas a comités paritarios de higiene y seguridad del sector público, para luego atenderlas en el mismo orden: 1.- Procedencia de que alguno de sus miembros renuncie y sanciones en caso de incumplimiento de sus obligaciones; 2.- Alcance del fuero a que tiene derecho uno de los representantes titulares de los trabajadores; 3.- Entidad encargada de resolver las reclamaciones relacionadas con el proceso de elección de los representantes de los trabajadores, y 4.- Posibilidad de que la SUSESO inicie procedimientos sancionatorios por infracciones a la normativa que regula a estos comités, y quiénes serían los eventuales destinatarios de los cargos que se formulen. 1. Renuncia al cargo de miembro de un comité paritario de higiene y seguridad del sector público y sanciones en caso de incumplimiento de sus funciones. En primer término, la SUSESO requiere que esta Contraloría General emita un pronunciamiento acerca de si un funcionario público designado o elegido como miembro de un comité paritario de higiene y seguridad del sector público puede renunciar a esa labor, o si debe estimarse que ello no es factible por corresponder a una obligación funcionaria, en los términos del artículo 61 de la ley N° 18.834, Estatuto Administrativo. Dicho servicio también consulta si en el evento que un funcionario incumpla las obligaciones relacionadas con el ejercicio del cargo de representante del comité paritario de higiene y seguridad del sector público -por ejemplo, por su inasistencia injustificada a las sesiones de ese cuerpo técnico o por negarse injustificadamente a ejercer alguna de las funciones del comité-, ello acarrea responsabilidad administrativa, en los términos del Título V del Estatuto Administrativo. Al respecto, cabe señalar que tanto el artículo 66, inciso tercero, de la ley N° 16.744, como el artículo 6° de la ley N° 19.345, previenen que la forma de constitución y funcionamiento de estos comités se regulará a través de un reglamento. Por otra parte, el artículo 1° del decreto N° 168, de 1995, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, dispone que la constitución y funcionamiento de los comités paritarios de higiene y seguridad de las entidades empleadoras del sector público señaladas en el citado inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.345, se regirán por lo dispuesto en el decreto supremo N° 54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Ahora bien, el citado decreto N° 54, de 1969, establece en su artículo 3° que los comités paritarios de higiene y seguridad estarán compuestos por tres representantes patronales y tres representantes de los trabajadores. Agrega que por cada miembro titular se designará, además, otro en carácter de suplente. Enseguida, en lo que importa, el artículo 4° dispone que los representantes patronales serán designados por el empleador, mientras que el artículo 5° prescribe que los representantes de los trabajadores deberán elegirse mediante votación secreta y directa. A continuación, el artículo 10 del mencionado reglamento expresa, en su letra e), que para ser elegido miembro representante de los trabajadores se requiere, tratándose de los trabajadores del sector público, ser funcionarios de planta, a contrata o regido por el Código del Trabajo. En tanto, el artículo 16 del citado reglamento preceptúa que las reuniones de los referidos comités se efectuarán en horas de trabajo, considerándose como trabajado el tiempo en ellas empleado. Por decisión de la empresa, las sesiones podrán efectuarse fuera del horario de trabajo, pero, en tal caso, el tiempo ocupado en ellas será considerado como trabajo extraordinario para los efectos de su remuneración. Finalmente, el artículo 20 del mismo texto reglamentario, señala que los miembros del comité paritario de higiene y seguridad durarán dos años en sus funciones, y añade su artículo 21 que cesarán en sus cargos cuando dejen de prestar servicios en la respectiva empresa y cuando no asistan a dos sesiones consecutivas, sin causa justificada. Ahora bien, de la normativa expuesta se desprende que quienes pasan a integrar el comité paritario de higiene y seguridad, ya sea elegidos por votación o designados por la jefatura, asumen, por mandato legal, labores que se encuentran relacionadas con la prevención de los accidentes y enfermedades profesionales de los funcionarios que sirven en el respectivo organismo, así como de la higiene y seguridad de los lugares de trabajo. Se advierte que si bien tales tareas son distintas a las funciones por las cuales fueron designados esos empleados en sus respectivos cargos públicos, son aquellas que la ley determina para los miembros de los referidos comités en los servicios públicos, quienes, además, pueden desarrollarlas en su jornada ordinaria y extraordinaria, considerándose como trabajado el tiempo empleado en esa función. De esta forma, se concluye que los miembros del comité paritario de higiene y seguridad solo pueden pertenecer a él en su calidad de funcionario del respectivo órgano de la Administración del Estado, por haber sido designado para ello por la jefatura, o haberse postulado y resultado electo para tal función, de manera que las labores que realizan en ese cuerpo colegiado deben entenderse parte de las funciones que ejercen en virtud de su condición de servidores y como adicionales a las propias o regulares de sus cargos. En ese contexto, se entiende que tales funcionarios están sujetos, en el cumplimiento de las tareas de esos comités, a las distintas obligaciones que impone el artículo 61 de la ley N° 18.834, las que, en todo caso, deben ser examinadas caso a caso a fin de determinar su eventual aplicación. En efecto, y a modo de ejemplo, la obligación establecida en la letra f), esto es, “Obedecer las órdenes impartidas por el superior jerárquico”, será plenamente aplicable para quien es designado por la jefatura del servicio -en el sentido de que debe acatar la decisión de la autoridad de integrarse a dicho cuerpo colegiado-, pero no respecto de quien lo integra en calidad de representante del personal. En lo que se refiere a la renuncia a dichas labores en el comité paritario de higiene y seguridad, se advierte que no se contempla esta causal como una forma de cese para esas labores, siendo del caso destacar, en armonía con lo recién señalado, que es improcedente respecto de quien debe cumplir con ese mandato por haber sido designado para tal fin por la respectiva autoridad del servicio. En este orden de ideas, y sin perjuicio de que, en la práctica, puedan hacer abandono de sus funciones a través de las inasistencias injustificadas a las pertinentes sesiones, dicho proceder, así como una eventual renuncia o cualquier otra conducta u omisión que pudiese entenderse como una infracción a los deberes propios de un miembro del comité paritario de higiene y seguridad, pueden generar responsabilidad disciplinaria, debiendo ponderarse la situación caso a caso, considerando el deber infringido, su grado de incumplimiento y sus consecuencias, entre otros factores. 2. Alcances del fuero de uno de los representantes titulares de los trabajadores en los comités paritarios de higiene y seguridad del sector público. La SUSESO solicita que se precisen los alcances del fuero que asiste a uno de los representantes de los trabajadores en los comités paritarios de higiene y seguridad del sector público, en lo relativo al término del plazo de una contrata, la jurisprudencia de la confianza legítima sobre esas designaciones, y el cese por calificaciones deficientes. Sobre el particular, el artículo 243, inciso cuarto, del Código del Trabajo, establece, en lo que interesa, que en las empresas obligadas a constituir comités paritarios de higiene y seguridad, gozará de fuero, hasta el término de su mandato, uno de los representantes titulares de los trabajadores, el que será designado por los propios representantes de los trabajadores en el respectivo comité -sin perjuicio de las normas de reemplazo que en esa disposición se señalan-, debiendo comunicar por escrito dicha designación a la administración de la empresa. Pues bien, en relación con lo anterior, esta Entidad de Control ha sostenido, en el dictamen N° 4.994, de 2002, entre otros, que si bien uno de los representantes de los trabajadores en los comités paritarios de higiene y seguridad goza de fuero laboral, en los términos antes indicados, no se encuentra exceptuado de ser calificado, motivo por el cual es posible que dicho empleado cese con motivo de calificaciones deficientes, conforme con las normas que regulan la materia. En lo que atañe al término de la contrata, cabe hacer presente que el inciso final del aludido artículo 243 del Código del Trabajo previene que, tratándose de los integrantes aforados de los comités paritarios de higiene y seguridad cuyos contratos de trabajo sean a plazo fijo o por obra o servicio determinado, el fuero los amparará solamente durante la vigencia del respectivo contrato, sin que se requiera solicitar su desafuero al término de cada uno de ellos. Por ello, el dictamen N° 59.149, de 2012, relativo a la aplicación de dicha norma al caso de un funcionario público a contrata, integrante aforado de un comité paritario de higiene y seguridad del sector público, sostuvo que el enunciado fuero sólo favorece al miembro del señalado comité paritario durante la vigencia de su contrato, conclusión que debe entenderse sin perjuicio de que el integrante del referido comité pueda alegar mantener las condiciones de su designación en virtud de la jurisprudencia sobre la confianza legítima en las contratas desarrollada por esta Contraloría General. 3. Entidad encargada de resolver las reclamaciones relacionadas con el proceso de elección de los representantes de los trabajadores de los comités paritarios de higiene y seguridad del sector público. Respecto de este punto, se requirió informe a la Dirección del Trabajo, la que emitió su parecer sobre la materia. Al respecto, cabe señalar que el artículo 12 del citado decreto N° 54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, dispone que cualquier reclamo o duda relacionada con la designación o elección de los miembros del comité paritario de higiene y seguridad será resuelto sin ulterior recurso por el Inspector del Trabajo que corresponda. No obstante lo anterior, dicha disposición debe ser analizada a la luz de las atribuciones que la Constitución Política de la República y la ley N° 18.593 confieren a los Tribunales Electorales Regionales para resolver las reclamaciones que se interpongan con motivo de las elecciones de los grupos intermedios, como sería el caso de los comités paritarios de higiene y seguridad, organismos reconocidos en el artículo 66 de la ley N° 16.744, con existencia propia entre el Estado y el individuo, para el cumplimiento de sus fines específicos, y cuya integración se efectúa mediante la elección de sus miembros, tratándose de los representantes de los trabajadores. Al respecto, el artículo 96, inciso primero, de la Constitución Política de la República, prevé, en lo que interesa, que corresponderá a los Tribunales Electorales Regionales conocer de la calificación de las elecciones de carácter gremial y de las que tengan lugar en aquellos grupos intermedios que la ley señale. En tanto, el artículo 10, inciso primero, N° 2, de la ley N° 18.593, contempla entre las funciones de los Tribunales Electorales Regionales la de “Conocer de las reclamaciones que se interpongan con motivo de las elecciones de carácter gremial y de las de cualesquiera otros grupos intermedios”. Agrega el inciso segundo del mismo artículo que “La resolución de las calificaciones y reclamaciones comprenderá también el conocimiento de cualquier vicio que afecte la constitución del cuerpo electoral o cualquier hecho, defecto o irregularidad que pudiera influir en el resultado general de la elección o designación, sea que haya ocurrido antes, durante o después del acto eleccionario de que se trate”. Ahora bien, respecto de las elecciones de los representantes de los trabajadores en comités paritarios del sector privado, la Dirección del Trabajo, a través de su oficio ordinario N° 5783/135, de 2005 -aplicado mediante los oficios ordinarios N°s. 3673, de 2017 y 4934, de 2019, entre otros- ha sostenido que el conocimiento de las reclamaciones por eventuales vicios en comicios ya consumados y afinados, compete a los Tribunales Electorales Regionales, toda vez que la declaración de nulidad del acto eleccionario, por definición, sólo corresponde a los tribunales de justicia. Agrega dicha jurisprudencia que la reclamación en contra de un acto eleccionario tiene un carácter marcadamente contencioso, sujeto a calificación y ponderación de hechos, pruebas y evidencias, todo lo cual implicaría el ejercicio de jurisdicción, especialmente si se presenta controversia entre partes, por lo que concluye que el Inspector del Trabajo no tendría atribuciones para declarar la nulidad de una elección ya efectuada en un comité paritario de higiene y seguridad, sino que la competencia respecto de tal materia recaería en el Tribunal Electoral Regional respectivo. En este contexto, atendido el tenor de las normas antes referidas, considerando que las disposiciones que otorgan competencia a los Tribunales Electorales Regionales son posteriores y de rango superior a aquella contenida en el artículo 12 del anotado decreto N° 54, de 1969, y concordantemente con el criterio expresado por la Dirección del Trabajo en la jurisprudencia citada, cabe concluir que las reclamaciones relacionadas con la elección de los representantes de los trabajadores en comités paritarios de higiene y seguridad del sector público, caben dentro de la competencia de los Tribunales Electorales Regionales respectivos. 4. Posibilidad de que la SUSESO inicie procedimientos sancionatorios por infracciones a la normativa que regula a los comités paritarios de higiene y seguridad del sector público, y quiénes serían los eventuales destinatarios de los cargos que se formulen. En relación con la materia, cumple manifestar, en primer término, que la ley N° 19.345 -que, como antes se señalara, dispone la aplicación de la ley N° 16.744 a los trabajadores del sector público que indica- establece, en su artículo 8°, que, sin perjuicio de las facultades de esta Contraloría General, corresponde exclusivamente a la SUSESO interpretar aquella normativa, impartir las instrucciones necesarias para su aplicación y fiscalizar la observancia de sus disposiciones. Al respecto, el dictamen N° 7.531, de 1997, ha sostenido que compete a la SUSESO la fiscalización operativa directa de la normativa de la ley N° 16.744 y disposiciones que la complementan, respecto de los entes que conforman la Administración Civil del Estado, mientras que el dictamen N° 4.393, del mismo año, ha precisado, en lo que interesa, que la competencia fiscalizadora para pronunciarse sobre la constitución, funcionamiento, y extinción de los comités paritarios de higiene y seguridad del sector público se encuentra radicada en la aludida superintendencia y en este Organismo de Control. Luego, cabe recordar que en conformidad con lo dispuesto en los artículos 2°, letra m), y 48, inciso primero, de la ley N° 16.395, la SUSESO se encuentra facultada para instruir los procedimientos sancionatorios que correspondan a las instituciones públicas sometidas a su fiscalización, para acreditar las infracciones y las responsabilidades en los hechos investigados, sin perjuicio de las facultades que sobre la misma materia tienen los jefes de servicios respectivos. Las etapas del referido procedimiento sancionatorio se encuentran reguladas en los artículos 55 y 56 del mismo texto legal. En este contexto, habida consideración de que los comités paritarios de higiene y seguridad del sector público son entidades fiscalizadas por la SUSESO, procede concluir que esta cuenta con atribuciones para instruir procedimientos sancionatorios por el incumplimiento por parte de dichos organismos técnicos de la normativa que los regula, contenida principalmente en el aludido decreto N° 54, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Finalmente, cabe indicar que los destinatarios de los cargos que eventualmente proceda formular deberían ser los miembros del comité paritario de higiene y seguridad del sector público a los que se impute el incumplimiento de la normativa de que se trata. Saluda atentamente a Ud. JORGE BERMÚDEZ SOTO Contralor General de la República