Dictamen N° 14216/2019

N° 14.216 Fecha: 28-V-2019 La Dirección del Trabajo solicita que se aclare el criterio de esta Contraloría General en lo relativo a la facultad de ese servicio de fiscalizar y sancionar a órganos públicos con ocasión de accidentes fatales o graves por incumplimiento de la ley N° 16.744. Ello, por cuanto la Contraloría Regional del Maule, en su oficio N° 11.269, de 2017, concluyó que la Inspección Provincial del Trabajo de Linares se excedió de las facultades que le confiere la ley N° 16.744, al aplicarle multas a la Municipalidad de Yerbas Buenas por infracciones de normas distintas a las contenidas en el citado texto legal, que constató con motivo del accidente grave que sufrió un servidor de esa dependencia, lo que, a su juicio, sería contradictorio a lo señalado por la jurisprudencia administrativa de este origen, que indica. Requerida, la Superintendencia de Seguridad Social manifiesta que los antecedentes del accidente en cuestión debieron remitirse a la Secretaría Regional Ministerial de Salud respectiva, pues ese organismo cuenta con competencias generales para la fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera sean las actividades que en ellos se realicen. Por su parte, el Ministerio de Salud informa que tanto la Secretaría Regional Ministerial de Salud respectiva como la Dirección del Trabajo son competentes para fiscalizar los accidentes fatales y graves sufridos por los funcionarios de la Administración del Estado. Sobre el particular, cabe manifestar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.345 adscribió a los trabajadores de la Administración Civil del Estado, centralizada y descentralizada, de las municipalidades y de las demás instituciones que ahí se mencionan, al seguro a que se refiere la ley N° 16.744 y, por tanto, a los organismos públicos donde ellos se desempeñan, tal como informó el dictamen N° 65.503, de 2010, de esta procedencia. Luego, para resolver la inquietud de la Dirección del Trabajo, en lo relativo a la entidad competente para cursar multas ante la constatación de infracciones de higiene y seguridad laboral en las dependencias de instituciones públicas, debe recordarse que el artículo 65 de la ley N° 16.744 prevé que corresponde a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud la competencia general en materia de supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las actividades que en ellos se realicen. A su vez, el inciso primero del artículo 68 del mismo texto legal dispone que las empresas o entidades empleadoras deberán implementar las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que les prescriba la anotada secretaría regional, añadiendo, su inciso segundo, que el incumplimiento de ello será sancionado por esa repartición, de acuerdo con el procedimiento de multas y sanciones contenido en el Código Sanitario y en las demás disposiciones legales. Seguidamente, es útil señalar que el decreto N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud, que aprueba el reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales básicas en los lugares de trabajo, en su artículo 2° preceptúa que “Corresponderá a los Servicios de Salud, y en la Región Metropolitana al Servicio de Salud del Ambiente, fiscalizar y controlar el cumplimiento de las disposiciones del presente reglamento y las del Código Sanitario en la misma materia, todo ello de acuerdo a las normas e instrucciones generales que imparta el Ministerio de Salud”. Luego, su artículo 131 previene que las infracciones a dichas disposiciones serán sancionadas por el Servicio de Salud en cuyo territorio jurisdiccional se hubieren cometido, previa instrucción del sumario respectivo, en conformidad con lo establecido en el Libro Décimo del Código Sanitario. En relación con los antedichos preceptos, los dictámenes N°s. 45.056, de 2017 y 23.321, de 2018, de esta Entidad Fiscalizadora, concluyeron que corresponde a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud ejercer la supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de los recintos en que se desempeñan los funcionarios de la Administración Civil del Estado, y la imposición de las sanciones a que haya lugar, conforme con los procedimientos legales, sin perjuicio de las medidas que, en uso de las facultades que su ley orgánica le confiere, pudiere arbitrar esta Contraloría General. Por su parte, tratándose de accidentes fatales y graves debe recordarse que el inciso cuarto del artículo 76 de la ley N° 16.744 prevé que “Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos precedentes, en caso de accidentes del trabajo fatales y graves, el empleador deberá informar inmediatamente a la Inspección del Trabajo y a la Secretaría Regional Ministerial de Salud que corresponda, acerca de la ocurrencia de cualquiera de estos hechos. Corresponderá a la Superintendencia de Seguridad Social impartir las instrucciones sobre la forma en que deberá cumplirse esta obligación”. Su inciso quinto agrega que “En estos mismos casos el empleador deberá suspender de forma inmediata las faenas afectadas y, de ser necesario, permitir a los trabajadores la evacuación del lugar de trabajo. La reanudación de faenas sólo podrá efectuarse cuando, previa fiscalización del organismo fiscalizador, se verifique que se han subsanado las deficiencias constatadas”. El inciso sexto de la misma disposición establece que “Las infracciones a lo dispuesto en los incisos cuarto y quinto, serán sancionadas con multa a beneficio fiscal de cincuenta a ciento cincuenta unidades tributarias mensuales, las que serán aplicadas por los servicios fiscalizadores a que se refiere el inciso cuarto”. En relación con dichos incisos, la jurisprudencia de este Organismo Contralor, contenida en los dictámenes N°s. 65.503, de 2010; 60.548, de 2015 y 18.451, de 2017, ha señalado que las Inspecciones del Trabajo y las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, en el ámbito de sus respectivos territorios y competencias, están facultadas para ejercer su labor fiscalizadora, atribución que comprende la potestad para aplicar sanciones cuando corresponda, respecto de los servidores del sector público afectos a la ley N° 16.744, sin atender al régimen estatutario que los rige. En este contexto, las facultades fiscalizadoras que la jurisprudencia de este origen le ha reconocido a las Inspecciones del Trabajo en casos de accidentes fatales y graves ocurridos al personal de la Administración Civil del Estado solo dicen relación con el incumplimiento del artículo 76 de la ley N° 16.744, y no con infracciones a otras normas legales y reglamentarias de las que tome conocimiento, aun con ocasión de dichos sucesos. Ello, por cuanto como ya se indicó, la competencia general en materia de higiene y seguridad de los lugares de trabajo está entregada a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud, sin perjuicio de las atribuciones que la ley asigna a otros organismos, incluida esta Contraloría General (aplica criterio contenido en el dictamen N° 92.946, de 2014). El anotado criterio incluso se encuentra recogido en la instrucción contenida en el N° 3 del acápite V de la Orden de Servicio N° 2, de 2013, de la Dirección del Trabajo, al señalar que en el evento de que se detecten infracciones o deficiencias a las normas de seguridad y salud en el trabajo que no tengan relación con el accidente, o que siéndolo no están contenidas en los incisos cuarto, quinto y sexto del artículo 76 de la ley N° 16.744, no corresponderá la aplicación de sanciones a las infracciones constatadas y las mismas deberán ser informadas a la Contraloría General/Regional de la República. En consecuencia, tal como lo señaló la Contraloría Regional del Maule, en su oficio N° 11.269, de 2017, en concordancia con la jurisprudencia revisada, la Inspección Provincial del Trabajo de Linares se excedió en sus facultades al imponer sanciones por eventuales infracciones a los artículos 14 y 21 del decreto N° 40, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social -que aprueba el reglamento sobre prevención de riesgos profesionales-, por lo que procede dejarlas sin efecto. Por último, es oportuno hacer presente que no se advierte que a la fecha, en cumplimiento de lo ordenado por el aludido dictamen N° 60.548, de 2015, de esta procedencia, se haya complementado la citada orden de servicio, en el sentido de dejar establecido que las Inspecciones del Trabajo y las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud están facultadas para ejercer su labor fiscalizadora en los hospitales de las Fuerzas Armadas y de Carabineros de Chile a que se refiere la ley N° 18.476, de acuerdo a lo previsto en el artículo 76 de la ley N° 16.744. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República