Dictamen N° 14348/2011

N° 14.348 Fecha: 8-III-2011 La Contraloría Regional de Valparaíso ha remitido la presentación de la directiva del Sindicato Nacional de Trabajadores Transitorios Industriales Pesqueros, quienes consultan si resulta procedente que los requisitos que se exigen para ser considerados beneficiarios de las ayudas que se otorgan con cargo al Fondo de Administración Pesquero -FAP- desde el año 2004, correspondientes a los programas de capacitación, apoyo social y reconversión laboral; de empleabilidad años 2008 y 2009; de ayuda bono catástrofe 2010, y ayuda social a reparación casa habitación por terremoto de 2010 -para trabajadores desplazados del sector pesquero industrial durante la vigencia de la ley Nº 19.713-, sean modificados constantemente. Añaden que, a su juicio, ello vulneraría las exigencias establecidas para tal efecto en los decretos N°s. 179 y 180, ambos de 2003, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción. Requerido su informe, la Subsecretaría de Pesca manifiesta, en términos generales, que el Fondo de Administración Pesquero ha actuado conforme a derecho, existiendo además un período de reclamación para aquellas postulaciones que han sido rechazadas. Al respecto, el artículo 173 de la ley Nº 18.892, General de Pesca y Acuicultura, crea en el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, actual Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, un Fondo de Administración Pesquero, administrado por el Consejo de Administración Pesquera, cuyos recursos para cada año calendario de acuerdo con las disponibilidades presupuestarias que se contemplen en las respectivas leyes de presupuestos, deben destinarse a la realización de los objetivos que indica, los que se materializan a través de la ejecución de los distintos programas y proyectos aprobados por dicho órgano colegiado, entre los cuales figuran, en lo que interesa, los citados por los recurrentes. Asimismo, conviene indicar que mediante decreto Nº 179, de 2003, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, Subsecretaría de Pesca, se aprobaron los criterios y procedimiento para la asignación de los beneficios del Programa de Capacitación, Apoyo Social y Reconversión Laboral para trabajadores desplazados del sector pesquero industrial bajo la vigencia de la ley Nº 19.713. A su turno, por decreto Nº 180, de 2003, del mismo Ministerio y Subsecretaría, se creó el aludido programa, cuyo artículo 9° enumera y describe los beneficios que comprende y que consisten en el fomento y apoyo al empleo independiente y la capacitación para la reinserción laboral. Posteriormente, a partir del año 2007 y hasta el año 2010, mediante diversas resoluciones de la Subsecretaría de Pesca, se aprobaron programas creados en cumplimiento de la función otorgada al referido Consejo en el citado artículo 173. Como puede apreciarse, si bien la ley especificó los requisitos necesarios para acceder a los subsidios en estudio, dejó un ámbito de discrecionalidad a la autoridad administrativa para que mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria dictara diversos actos administrativos estableciendo cómo debía proceder el Fondo de Administración Pesquero para efectuar la determinación de sus beneficiarios fijando los criterios objetivos que debían aplicarse para cada uno de los programas que se han ejecutado desde el año 2004. Precisado el régimen jurídico que recae sobre las materias consultadas, es del caso referirse a las diversas consultas formuladas por la entidad recurrente: 1. En cuanto a la duración de los beneficios otorgados, los que de acuerdo a la normativa aplicable en opinión de la requirente debieran ser por 10 años, es dable manifestar que si bien la ley N° 19.849 prorrogó la vigencia de la aludida ley N° 19.713 hasta el año 2012, ello no incide en el período de otorgamiento de las referidas ayudas, cuya extensión depende de la naturaleza y objetivos de los programas que se otorguen, por lo que aquéllas deberán ajustarse a las normas contenidas en los instrumentos que aprueben los respectivos programas y sus modificaciones posteriores. Lo anteriormente expuesto resulta concordante con lo señalado en el artículo 173, inciso tercero, de la aludida ley N° 18.892, que dispone que los recursos que contemple el Fondo de Administración Pesquero para cada año calendario en las respectivas leyes de presupuestos deberán distribuirse para los objetivos que indica, los que se materializan a través de la ejecución de los distintos programas aprobados por la autoridad respectiva. 2. Enseguida, en lo que atañe a la entrega de beneficios a trabajadores que presentaron boletas de honorarios o que terminaron su relación laboral por “mutuo acuerdo”, “renuncia voluntaria” y “vencimiento del plazo convenido” y que, en ciertos casos habría sido desconocida por el Fondo de Administración Pesquero, conviene señalar que el referido artículo 173 de la ley N°18.892, sólo indica que los aludidos beneficios se otorgarán a quienes hayan “perdido su empleo”. En armonía a lo anterior, la letra c) del artículo 6° del mencionado decreto N° 179, de 2003, exige al postulante acreditar haber perdido su empleo en el período que la misma norma indica, mediante finiquito de trabajo y/o carta de despido otorgados en los términos establecidos en los artículos 161, 162 y 177 del Código del Trabajo, por una causal de término no imputable a un acto, conducta o voluntad del trabajador, mientras que la resolución N° 73, de 2009, de la Subsecretaría de Pesca -que aprobó el Programa de Empleabilidad, Reconversión Laboral Real y Fortalecimiento para Trabajadores desplazados del Sector Pesquero Industrial bajo la vigencia de la Ley N° 19.713, año 2009-, en sus artículos 7°, letra c) y 12 inciso primero, numeral 3, modificó los medios de verificación de tales requisitos, permitiendo comprobar la pérdida del empleo, también mediante la presentación de un certificado de la empresa del sector pesquero industrial en que conste la causal y la fecha de terminación de los servicios, e incorporando como nuevas causales de término de contrato que habilitan para solicitar los beneficios las establecidas en el artículo 159, números 4, 5 ó 6 del Código del Trabajo, condición que resulta plenamente aplicable a los trabajadores que se encontraban prestando servicios para alguna empresa contratista de empresas pesqueras. En este contexto, cabe concluir que acorde con el citado artículo 173, la Administración se encontraba facultada para establecer los requisitos necesarios a fin de obtener el beneficio de la especie, por lo que esta Entidad de Control cumple con manifestar que la actuación de la respectiva autoridad se ha ajustado al ordenamiento jurídico. Por su parte, es dable advertir que la boleta de honorarios no constituye un documento idóneo que permita acreditar el despido en los términos antes expuestos, atendido que el contrato a honorarios es una convención en virtud de la cual una parte se encuentra obligada a prestar servicios específicos, por un tiempo determinado a favor de otro, el que a su vez se obliga a pagar una cierta cantidad de dinero por dichos servicios y se rige por las reglas relativas al arrendamiento de servicios inmateriales contenidas en el artículo 2006 y siguientes del Código Civil, no existiendo, en dicho caso, un vínculo laboral entre las partes. 3. Sobre la reclamación respecto de aquellos trabajadores que a partir del año 2007 no les ha sido posible acreditar la pérdida del empleo en atención a que sus empresas empleadoras no figurarían en el listado de armadores, por haber cambiado de giro o haber sido absorbidas por otra, cabe manifestar que la Subsecretaría ha informado que en tal situación al postulante se le ha permitido acreditar el vínculo laboral con un certificado extendido por otra entidad pesquera o relacionada con el sector pesquero industrial, de manera que el problema planteado por la interesada se encuentra solucionado. 4. En relación al pago de becas a hijos de trabajadores desplazados del sector pesquero y de los beneficios reconocidos a aquellos trabajadores que presentaron licencias médicas, cabe manifestar que la consulta de los recurrentes es sumamente breve e imprecisa, no obstante lo cual resulta importante señalar que los actos que aprueban los respectivos programas establecen cuáles son los requisitos para acceder a las aludidas becas y cuáles son aquellas licencias médicas que pueden invocarse en las respectivas postulaciones. En esta última materia resulta necesario recordar que el hecho de estar haciendo uso de licencias médicas permite mantener vigente el vínculo laboral con el empleador, de acuerdo con lo manifestado por esta Entidad de Control (aplica dictamen N° 78.376, de 2010). 5. Acerca de la inclusión de la Ficha de Protección Social entre los criterios a evaluar para ser considerado beneficiario, es menester señalar que el artículo 6° la ley N° 19.949, que establece un sistema de protección social para familias en situación de extrema pobreza denominado “Chile Solidario”, en lo pertinente, dispone la creación de un registro de información social, diseñado, implementado y administrado por el Ministerio de Planificación, cuya finalidad es proveer de la información necesaria para la asignación y racionalización de las prestaciones sociales que otorga el Estado, como son las de la especie, por lo que no se aprecia una actuación contraria al ordenamiento jurídico en su inclusión. En ese sentido, conviene tener presente que la letra b) del inciso primero del artículo 18 del decreto N° 160, de 2007, del Ministerio de Planificación, que aprueba el reglamento del registro de información social, establece, en lo que interesa, que en el caso que los datos personales sean erróneos, inexactos, equívocos o incompletos y así se acredite, se podrá solicitar su modificación. De lo expuesto se advierte, que los criterios establecidos por la mencionada Subsecretaría para el otorgamiento de los beneficios de la especie, se ajustaron a la normativa legal que le sirve de fundamento, por lo que no es posible estimar, como lo sostiene la recurrente, que haya existido arbitrariedad en los respectivos procesos de selección. No obstante lo anterior, cabe recordar que tal como se precisara en el dictamen N° 69.770, de 2010, de esta Entidad de Control, acorde con la glosa 04 del presupuesto del Fondo de Administración Pesquero para ese año, la ejecución de los programas y proyectos aprobados por el Consejo de Administración Pesquera debieron ser desarrollados por las entidades públicas que en dicho pronunciamiento se indican y no directamente por el mencionado Fondo, como aconteció en la especie, debiendo añadirse que igual observación debe formularse respecto de los programas y proyectos que se ejecutaron con cargo a los recursos consultados para tal efecto en las leyes de presupuestos de los años 2004 a 2009. Sin embargo, y complementando lo señalado en el dictamen N° 77.059, de 2010, de este Organismo Fiscalizador, en cuanto a que el dictamen N° 69.770 no afectará los procesos administrativos iniciados durante ese año con anterioridad a su emisión, es menester precisar que atendido a que en virtud de los acuerdos adoptados por el Consejo de Administración Pesquera durante los años 2004 a 2009 y mediante los cuales ese órgano colegiado aprobó proyectos y programas ejecutados directamente por el citado Fondo, terceros de buena fe, en la confianza del actuar legítimo de la Administración, incorporaron beneficios económicos a su patrimonio, este pronunciamiento no afectará tales derechos, así como tampoco los referidos acuerdos. Lo expuesto es sin perjuicio que, en lo sucesivo, ese Consejo deberá ceñirse en términos estrictos a lo resuelto tanto en el dictamen N° 69.770, de 2010, como en el presente pronunciamiento. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República