Dictamen N° 15800/2016

N° 15.800 Fecha: 01-III-2016 La Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena ha remitido las presentaciones de la Sociedad de Rentas Inmobiliarias Limitada (SRI Ltda.) -concesionaria de la Zona Franca de Punta Arenas-, mediante las que reclama la ilegalidad e ineficacia de la decisión del intendente de esa unidad territorial que se desistió de anexar al referido recinto franco un terreno fiscal de 1.800 metros cuadrados, que había sido destinado al Ministerio de Hacienda con tal objeto. Señala que el año 2011 el referido intendente le comunicó su intención de incluir aquel predio a la mencionada zona franca, para lo cual necesitaba de su consentimiento a fin de modificar los deslindes fijados en el contrato de concesión respectivo. Por ello, estima que el cambio de opinión de la autoridad regional, verificado en el año 2015, carecería de fundamento, así como de oportunidad. Requerido su parecer, la Subsecretaría de Hacienda y el Intendente Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena han informado por separado, que la decisión que se cuestiona tuvo como fundamento el incumplimiento por parte de la sociedad reclamante del respectivo contrato concesional, principalmente, en lo relativo a: (1) la construcción de un cerco perimetral por parte de la empresa concesionada que incluyó el predio fiscal objeto de la presentación en examen, sin las autorizaciones y permisos correspondientes y, (2) el incumplimiento del plan de inversiones, dentro de lo cual se destaca la no construcción de un edificio exclusivo para el Servicio Nacional de Aduanas. A su vez, el Ministerio de Bienes Nacionales indica que la destinación del inmueble fiscal de que se trata se encuentra vigente, pero no se ha concretado pues aun no se materializa la modificación de los deslindes fijados en el decreto supremo del Ministerio de Hacienda, que fijó los límites de la aludida zona franca y delegó en el intendente regional las facultades que señala. Dicha Cartera Ministerial agrega que tampoco se ha informado por el organismo beneficiario de la destinación -esto es, el Ministerio de Hacienda-, la prescindibilidad del bien raíz, por lo que se solicitaron una serie de informes a las autoridades locales para conocer la real situación del inmueble. Finalmente, indica que se encuentra de acuerdo con la decisión del intendente regional en orden a que se retire el cerco perimetral construido por la empresa recurrente sin las atribuciones o las autorizaciones correspondientes. Cabe señalar que también se ha tenido a la vista lo expuesto por la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena. Al respecto, el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 2, de 2001, del Ministerio de Hacienda, autorizó el funcionamiento de la citada Zona Franca de Punta Arenas. Su artículo 2° prevé que para los efectos de ese cuerpo legal se entenderá por zona franca el área o porción unitaria de territorio perfectamente deslindada y próxima a un puerto o aeropuerto amparada por la presunción de extraterritorialidad aduanera, donde las mercancías pueden ser objeto de las operaciones que indica, De acuerdo con el artículo 3° del mismo texto, tales recintos funcionarán en los sitios que sean determinados por el Ministerio de Hacienda mediante decreto supremo. En tanto, su artículo 14 contempla, en lo que importa, la atribución del Presidente de la República de delegar en las autoridades regionales respectivas, las facultades que se otorgan a los Ministerios de Hacienda, así como de Economía, Fomento y Turismo, con relación a la concesión, administración y supervigilancia de las zonas francas, como también, aquellas que permitan fijar los procedimientos internos de control y fiscalización que estime convenientes para cautelar el fiel cumplimiento de las reglas aplicables a esa zona. Acorde con lo anterior, a través del decreto N° 275, de 1976, del citado Ministerio de Hacienda, modificado por el decreto N° 540, de 1983, del mismo origen, se fijaron los límites periféricos del recinto y se delegaron en el Intendente de la XII Región las atribuciones señaladas. Dichos deslindes también fueron recogidos en la cláusula trigésima sexta del respectivo contrato de concesión, suscrito el 13 de julio de 2007 entre la referida autoridad, en representación del Fisco, y la empresa ocurrente, sin que se encuentre comprendida en dicha área, el terreno fiscal por el que se consulta. En otro orden de consideraciones, el inciso primero del artículo 56 del decreto ley N° 1.939, de 1977, que fija normas sobre adquisición, administración y disposición de bienes del Estado, preceptúa que mediante la destinación se asigna -a través del Ministerio de Bienes Nacionales-, uno o más bienes del Estado a la institución que los solicita, con el objeto de que los emplee en el cumplimiento de sus fines propios. Su inciso quinto añade, en lo pertinente, que los bienes destinados deberán ser empleados exclusivamente en el fin para el cual se solicitaron y que si por cualquier motivo dejaren de utilizarse en el mismo, tendrán que ser puestos de inmediato a disposición de la cartera de bienes nacionales para su debida administración. Cabe hacer presente que, a través del decreto N° 79, de 2010, del Ministerio de Bienes Nacionales, se delegó en los respectivos secretarios regionales ministeriales la facultad recién individualizada. En ejercicio de dicha prerrogativa, por medio de la resolución exenta N° 793, de 2011, de la Secretaria Regional respectiva del Ministerio de Bienes Nacionales, se destinó al Ministerio de Hacienda el inmueble fiscal ubicado en Avenida Bulnes S/N°, sector zona franca de la comuna y ciudad de Punta Arenas y singularizado en el plano N° 12101-431-C.U., de una superficie aproximada de 1.800 metros cuadrados. Cabe destacar que el numeral 2° de su parte resolutiva dispuso que “El inmueble que se destina deberá ser utilizado exclusivamente, de acuerdo a su naturaleza, para ser incorporado, en su oportunidad, y una vez efectuada las modificaciones pertinentes al Decreto Supremo N° 275 de 1976 de Hacienda, a requerimiento de la entidad beneficiaria, al territorio de la zona franca de Punta Arenas”. De lo expuesto, es posible deducir que el recinto de la Zona Franca de Punta Arenas funciona en el sitio determinado por el reseñado decreto N° 275, que fijó sus límites periféricos, dentro de los cuales no se incluyó al inmueble fiscal colindante de que trata la presentación de la especie. También se observa que a través del acto administrativo aludido en el párrafo anterior, el Presidente de la República delegó en el Intendente de la XII Región, las facultades relacionadas con la concesión, administración y supervigilancia de la aludida zona franca. Del mismo modo, aparece que el Ministerio de Bienes Nacionales destinó al Ministerio de Hacienda el predio fiscal colindante de que se trata, para que fuera incorporado a la concesión de la zona franca, una vez que se modificara el decreto supremo de esa última cartera de Estado que fija sus deslindes, lo que implicaba también una adecuación del contrato de concesión. Pues bien, lo que reclama la sociedad interesada dice relación con la falta de fundamentación y oportunidad de la decisión del intendente regional en orden a desistirse de anexar el retazo de 1.800 metros cuadrados al recinto de la zona franca. En tal sentido, es dable consignar que consta del oficio N° 32, de 2015, del Intendente de la XII Región, que el fundamento de su decisión de desistimiento obedeció a la construcción por parte de la empresa concesionaria de un cierre perimetral del recinto de la zona franca que abarcó también el terreno fiscal de 1.800 metros cuadrados en referencia, sin contar con la atribución o autorización al efecto. Por ello, en dicho documento se le ordenó a la SRI Ltda. que modificara su cierre perimetral, respetando los deslindes del polígono señalado en el contrato de concesión. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, tal como se informó en el dictamen N° 94.726, de 2014, de este origen, el vínculo contractual en virtud del cual el Fisco de Chile, representado por el Intendente de la XII Región, le entregó a SRI Ltda. la administración y explotación de la Zona Franca de Punta Arenas, es una concesión de servicio público, que debe ser supervigilada por dicha autoridad, en virtud de las facultades delegadas por el Presidente de la República. Lo anterior, además, se encuentra acorde a la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes Nºs. 65.501, de 2011 y 61.201, de 2012, de este origen, en cuanto ha precisado que el intendente regional tiene el deber de fiscalizar en forma permanente que la entidad concesionaria cumpla con la normativa que rige sus operaciones. Por ello, la aludida autoridad territorial se encontraba en el imperativo de adoptar, en base a los antecedentes disponibles, una decisión fundada acerca de la conveniencia de concurrir con su voluntad a la anexión del terreno fiscal de que se trata al recinto de la Zona Franca de Punta Arenas. En ese orden de ideas, es dable anotar que con igual fecha de emisión del impugnado oficio N° 32, esto es, el 16 de enero de 2015, el Intendente de la XII Región emitió el oficio N° 34, por el cual da cuenta a la sociedad concesionaria de la fiscalización realizada al contrato de concesión, así como del inicio de un procedimiento administrativo con el objeto de aplicar las multas correspondientes y dar cumplimiento al plan de inversiones, principalmente, en lo referente a la construcción de un edificio exclusivo para el Servicio Nacional de Aduanas. Habida consideración de lo expuesto, es dable concluir que la decisión de la autoridad regional tuvo la suficiente fundamentación y, consecuentemente, se ajustó a derecho, pues se adoptó en el contexto de la revisión del cumplimiento integral de las obligaciones contraídas por parte de la sociedad concesionaria y del ejercicio de las atribuciones fiscalizadoras de la respectiva intendencia, por lo que corresponde desestimar la alegación de esta última en este punto. Además, es necesario tener en cuenta que la destinación no importó una obligación para el Ministerio de Hacienda, en los términos que parece entender la peticionaria, toda vez que para su concreción se requería que se modificaran tanto el aludido decreto N° 275, como el contrato concesional respectivo, lo que no ha sucedido. No obstante, resulta necesario que el Intendente de la XII Región, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Bienes Nacionales, definan el futuro del inmueble fiscal de que se trata y el fin que mejor satisfaga los intereses fiscales, dando cumplimiento a los principios de coordinación, eficiencia y eficacia, que rigen el actuar de la Administración del Estado, e informen del resultado de sus gestiones a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Entidad de Fiscalización dentro del plazo de 30 días hábiles a contar de la notificación del presente pronunciamiento. Por último, se recuerda al intendente regional su obligación de atender con la debida prontitud las alegaciones que los particulares realicen, en el ámbito de su competencia, toda vez que desde el primer requerimiento de la empresa ocurrente, transcurrieron alrededor de cuatro años, lo que contraría los principios de oportunidad, celeridad y conclusión de oficio, que informan el actuar de la Administración. Transcríbase al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Bienes Nacionales, a la Intendencia Regional, a la Secretaría Regional Ministerial de Bienes Nacionales y a la Contraloría Regional, todas de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República