Dictamen N° 16565/2016

N° 16.565 Fecha: 02-III-2016 Mediante el dictamen individualizado en la suma, esta Contraloría General determinó que el uso de suelo al que corresponden las plantas de revisión técnica reguladas en el decreto N° 156, de 1990, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, es el de actividades productivas, definido en el artículo 2.1.28. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), sancionada por el decreto N° 47, de 1992, de la cartera del ramo. En esta oportunidad, se han dirigido a esta sede de control, en forma separada, la Subsecretaría de Transportes, y los señores Ramón Valenzuela Pinilla, Luis Javier Rodrigo López, Claudio Max Cobos Bello y doña Ximena Rubat Margas, en representación, respectivamente, de las sociedades Revisiones Técnicas Mival Arica Limitada, Chilena de Revisiones Técnicas Limitadas, A. Denham y Cía. Ltda. y SGS Chile Ltda., requiriendo que se deje sin efecto el nombrado pronunciamiento N° 82.478, toda vez que, y en resumen, las citadas plantas de revisión técnica, en razón de las labores que realizan, no pueden ser consideradas como taller mecánico y por ende no pertenecerían al uso de suelo actividades productivas. Agregan que, sostener lo contrario implicaría introducir un elemento de incertidumbre a los procesos licitatorios de concesiones de las mismas. Cabe recordar que el citado dictamen señaló, que habida cuenta que, a la luz de las disposiciones pertinentes del citado decreto N° 156, de 1990 -que reglamenta revisiones técnicas y la autorización y funcionamiento de las plantas revisoras-, estas constituyen recintos en los cuales se revisa el funcionamiento mecánico de los vehículos, de modo de mantenerlos adecuadamente según la preceptiva técnica aplicable, debía concluirse, en armonía con las disposiciones estudiadas -y teniendo presente que no concurrían suficientes elementos normativos ni de juicio para sostener que tal actividad, sea propia de otro uso de suelo regulado en la OGUC-, que las instalaciones de que se trata corresponden a aquel uso definido en el antedicho artículo 2.1.28. Sobre el particular, es necesario apuntar que el citado artículo 2.1.28. prescribe, en lo que interesa, que “El tipo de uso Actividades Productivas comprende a todo tipo de industrias y aquellas instalaciones de impacto similar al industrial, tales como grandes depósitos, talleres o bodegas industriales. El Instrumento de Planificación Territorial podrá establecer limitaciones a su instalación, sin perjuicio del cumplimiento de las normas ambientales y demás disposiciones pertinentes”, agregando que dichas actividades pueden ser calificadas como inofensivas, molestas, insalubres, contaminantes o peligrosas por “la Secretaría Regional Ministerial de Salud correspondiente. Sin embargo, las que cuenten con calificación de dicha Secretaría Regional Ministerial como actividad inofensiva podrán asimilarse al uso de suelo Equipamiento de clase comercio o servicios, previa autorización del Director de Obras Municipales cuando se acredite que no producirán molestias al vecindario”. A su turno, que el artículo 2.1.33. de la OGUC dispone que las clases de equipamiento se refieren a los conjuntos de actividades que genéricamente ahí se señalan, encasillando, en lo que incumbe, “Comercio, en establecimientos destinados principalmente a las actividades de compraventa de mercaderías diversas, tales como: centros y locales comerciales, grandes tiendas, supermercados, mercados, estaciones o centros de servicio automotor, restaurantes, fuentes de soda, bares, discotecas, y similares” y a “Servicios, en establecimientos destinados principalmente a actividades que involucren la prestación de servicios profesionales, públicos o privados, tales como oficinas, centros médicos o dentales, notarías, instituciones de salud previsional, administradoras de fondos de pensiones, compañías de seguros, correos, telégrafos, centros de pago, bancos, financieras; y servicios artesanales, tales como reparación de objetos diversos”. Ahora bien, considerando que la OGUC no especifica a qué uso de suelo pertenecen las plantas de revisión técnica, la problemática incidió en determinar a cuál de dichos usos debe asimilarse aquella actividad, acorde con sus características. Al respecto, resulta útil consignar, a luz de las disposiciones pertinentes del antes nombrado decreto N° 156, cuáles son las particularidades de esta clase de actividad. Así, cabe anotar que su artículo 4° preceptúa que “Las Plantas Revisoras efectuarán las revisiones técnicas y/o los controles de emisión de contaminantes de los vehículos que genéricamente se especifiquen en las Bases utilizadas en la respectiva licitación pública”, añadiendo que las mismas “serán de dedicación exclusiva, no pudiendo realizarse en el local en que funcionen, ninguna otra actividad económica ajena a la revisión técnica, salvo en las comunas que determine el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, lo que deberá señalarse en las Bases de Licitación correspondientes”. En seguida, que el artículo 5° del referido decreto, consigna que los mencionados establecimientos deberán contar a lo menos con las instalaciones físicas y elementos técnicos que ahí indica, precisando en su letra a) que “El local ofrecido deberá ser apto para la atención y espera de los vehículos que serán revisados, y su ubicación y accesos deberán permitir que el ingreso y salida de vehículos del local sea segura y expedita, sin interferir con el tránsito vehicular normal”, y que “Los procesos de revisión técnica se realizarán a través de líneas de revisión. Se entenderá por línea de revisión una secuencia de equipos, instrumentos y puestos de revisión visual, los cuales serán determinados en las respectivas bases de licitación”. Además, detalla los equipos, instrumentos y personal que requieren. Luego, es necesario expresar que, a su vez, el artículo 2.1.2 de las bases para otorgar concesiones para operar establecimientos que practiquen revisiones técnicas de vehículos -las que se aprobaron a través de la resolución N° 251, de 2012, del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones-, define “Línea de revisión tipo L” como aquella “destinada a vehículos livianos, tales como automóviles, station wagons y camionetas” y “Línea de revisión tipo P” como aquella “destinada a vehículos pesados como buses, camiones y tracto-camiones”. De igual forma, define “Planta revisora clase A” como el “Establecimiento destinado a prestar servicios de revisión técnica y verificación de emisión de contaminantes a los vehículos de transporte de personas de más de nueve (9) asientos, incluido el del conductor, vehículos motorizados de carga con capacidad para transportar más de 1.750 Kg, sus remolques y semirremolques; minibuses de transporte privado remunerado de pasajeros, taxis; vehículos escuela; vehículos de transporte escolar y vehículos que empleen gas licuado de petróleo o gas natural como combustible. Además, revisarán maquinaria automotriz (tractores, cosechadoras, cargadores frontales, grúas horquillas y otras similares)”, en tanto que “Planta revisora clase B” como el “Establecimiento destinado a prestar servicios de revisión técnica y verificación de emisión de contaminantes a todos los vehículos no comprendidos en la definición de planta revisora clase A” y “Planta revisora clase AB” como aquel destinado a todo tipo de vehículos. Por último, que el anexo N° 1, de la comentada resolución prescribe, en lo que interesa, que el local debe ser apropiado tanto para satisfacer las necesidades del funcionamiento de la planta revisora como para la incorporación de áreas verdes en antejardín y perímetro, a fin de mitigar impactos visuales. Puntualizado lo anterior, es dable anotar que tal como se indicó en el aludido pronunciamiento, la jurisprudencia de esta sede de control ha manifestado en sus dictámenes N°s. 6.540, de 1988 y 17.474, de 2000, que industria, en un sentido amplio, es todo esfuerzo destinado a satisfacer las necesidades humanas, aceptándose así generalmente que las industrias se clasifican en extractivas, de elaboración y de servicios, siendo estas últimas las que producen servicios pero no bienes materiales. Pues bien, teniendo en cuenta que la definición de industria comprende aquellas que producen servicios y que las plantas de que se trata, a fin de encontrarse habilitadas para ejecutar las labores que le son propias, deben contar con instalaciones que reúnan las características reseñadas y las adicionales que especifiquen las respectivas bases de licitación, ha de concluirse, contrariamente a lo señalado por los recurrentes, que conforme a los términos de las disposiciones pertinentes de la OGUC, corresponde calificar esos recintos como instalaciones de impacto similar al industrial, y se incluyen, por tanto, dentro del uso de suelo actividad productiva, por lo que acorde con lo sostenido en el dictamen N° 39.390, de 2014, de este origen, no pertenecen al uso de suelo equipamiento sino que se rigen por lo prescrito en el mencionado artículo 2.1.28. de la OGUC. Cabe agregar, adicionalmente, en cuanto a lo aseverado por los interesados en orden a que las plantas de que se trata corresponden a la clase de equipamiento de servicios dado que constituyen establecimientos que involucran la prestación de un servicio profesional, que del análisis de lo consignado al respecto por el artículo 2.1.33. de la OGUC no es factible arribar a tal conclusión, habida cuenta que los que allí se indican dicen relación con actividades de otra entidad tales como oficinas, centros médicos o dentales, notarías, centros de pago y servicios artesanales, cuya instalación no está sujeta a requerimientos específicos como los analizados precedentemente. En tal sentido, la circunstancia de requerirse una concesión para su desarrollo no es un elemento que determine que la misma constituya un servicio profesional. Asimismo, que tampoco resultan asimilables a la clase equipamiento de comercio, en atención a que -como se señaló- el artículo 2.1.33. de la OGUC dispone que la clase de equipamiento comercio corresponde a establecimientos destinados principalmente a las actividades de compraventa de mercaderías diversas, en tanto que las mismas plantas según la preceptiva aplicable serán de dedicación exclusiva, no pudiendo -salvo ciertas excepciones- realizarse en el local en que funcionen ninguna otra actividad económica ajena a la revisión técnica. En mérito de lo expuesto en los párrafos que anteceden, se ha resuelto no acoger la reconsideración solicitada. Sin perjuicio de lo anterior, es dable manifestar que esta Contraloría General no advierte impedimento para que las plantas de revisión técnica puedan emplazarse en predios con usos de suelo equipamiento de comercio o servicios, en la medida que, acorde con el señalado artículo 2.1.28. de la OGUC, sean calificadas, por la pertinente secretaría regional ministerial de salud, como actividad inofensiva y cuenten con la autorización del respectivo director de obras municipales en los términos que expresa. Finalmente, en cuanto a eventuales situaciones jurídicas consolidadas, como a la que se refiere la señora Rubat Margas, se debe hacer presente que el otorgamiento de una concesión para operar una planta de revisión técnica obliga de igual modo a su titular a dar cumplimiento a las restantes disposiciones del ordenamiento jurídico, incluyendo aquellas de carácter urbanístico. En consecuencia, la instalación y operación de dicha planta de revisión técnica debe dar cumplimiento a la normativa sobre uso de suelo conforme al criterio expuesto en el presente dictamen. Transcríbase a los interesados. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República