Dictamen N° 17780/2018

N° 17.780 Fecha: 13-VII-2018 Se han dirigido a esta Contraloría General la Cooperativa de Ahorro y Crédito -COOPEUCH- y la Asociación de Cooperativas de Ahorro y Crédito -COOPERA- para consultar acerca de la aplicación de la ley N° 20.881, respecto del límite de los descuentos en las remuneraciones y pensiones de los funcionarios públicos. Requerida de informe, la Dirección de Presupuestos manifestó, en síntesis, que la intención del legislador fue la de establecer un descuento voluntario por planilla del 25%, cuando éste sea en favor de Cooperativas de las que el funcionario sea socio. Sobre el particular, cabe recordar que el artículo 96 de la ley N° 18.834 dispone, en su inciso primero, que queda prohibido deducir de las remuneraciones del funcionario otras cantidades que las correspondientes al pago de impuestos, cotizaciones de seguridad social y demás establecidas expresamente por las leyes. Su inciso segundo agrega que el jefe superior de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, y a petición escrita del funcionario, podrá autorizar que se deduzcan de la remuneración de este último, sumas o porcentajes determinados destinados a efectuar pagos de cualquier naturaleza, pero que no podrán exceder en conjunto del quince por ciento de la remuneración. Añade que si existieren deducciones ordenadas por el sistema de bienestar, el límite indicado se reducirá en el monto que representen aquéllas. Enseguida, cabe destacar que el artículo 1° de la ley N° 20.881 modificó el decreto con fuerza de ley N° 5, de 2003, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley General de Cooperativas -publicada el 6 de enero de 2016-, incorporando en su numeral 19) un nuevo artículo 54 bis a dicho decreto con fuerza de ley N° 5, el que dispone, en su inciso primero, que “Tratándose de funcionarios del sector público, el límite para los descuentos voluntarios por planilla establecido en el artículo 96 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley N° 29, del Ministerio de Hacienda, de 2004, será del 25% cuando las deducciones adicionales sean a favor de cooperativas de las que el funcionario sea socio”. Al respecto, el dictamen N° 3.457, de 2017, de este origen, precisó que el límite para los descuentos voluntarios por planilla, establecido en el artículo 96 de la ley N° 18.834, se ha mantenido en un 15%; no obstante, desde el 6 de enero de 2016 ese tope aumenta a un 25% exclusivamente cuando estos sean a favor de cooperativas de las que el funcionario sea socio. En todo caso, atendido el carácter de voluntarios que poseen los pagos de créditos otorgados por las cooperativas, la Administración no puede aumentar los montos a descontar si el funcionario no lo ha solicitado. Ahora bien, en lo que dice relación con los funcionarios públicos que pasaron a formar parte del sector pasivo, el inciso segundo del nuevo artículo 54 bis agrega que “los pensionados beneficiarios de pensiones de vejez, sobrevivencia u orfandad, sea que estén afiliados al sistema público o privado de pensiones, podrán solicitar a las instituciones pagadoras el descuento de hasta el 25% del valor de sus pensiones, incluidos los créditos de auxilio social de las cajas de compensación de asignación familiar, siempre que los descuentos adicionales sean a favor de cooperativas de las que el pensionado sea socio.”. En relación con la situación de los ex servidores, es necesario distinguir el régimen al cual éstos se encuentran afiliados. Así, tratándose de quienes reciben pensiones a través del Instituto de Previsión Social, es dable señalar que el artículo 12 de la ley N° 18.689, que fusionó en el ex Instituto de Normalización Previsional las entidades que indica, dispuso que, sin perjuicio de las deducciones exigidas por la ley, esa entidad podrá efectuar descuentos en las planillas de pago de sus respectivos pensionados, previa orden por escrito de éstos y siempre que no excedan del 15% del monto líquido de la pensión, destinados a realizar pagos de cualquier naturaleza. De la normativa revisada, aparece que la facultad de aplicar deducciones voluntarias a las pensiones otorgadas por los sistemas previsionales mencionados en la referida ley N° 18.689, se encuentra actualmente entregada al Instituto de Previsión Social, entidad que, de todos modos, debe ceñirse a la modificación introducida por la ley N° 20.881 al efectuar los descuentos de que se trata. Luego, respecto de las pensiones básicas solidarias y de las concedidas por el sistema del decreto ley N° 3.500, de 1980, cumple con puntualizar que, al tenor de lo dispuesto en los artículos 46 y 47 de la ley N° 20.255, la Superintendencia de Pensiones tiene la función y atribución de ejercer, en lo que interesa, la supervigilancia y fiscalización del Sistema de Pensiones Solidarias que administra el Instituto de Previsión Social, la fiscalización del funcionamiento de las administradoras de fondos de pensiones y del otorgamiento de las prestaciones que estas conceden a sus afiliados, como asimismo, la facultad de fijar la interpretación de la legislación y reglamentación, y dictar las disposiciones generales para su aplicación. En dicho contexto, la referida superintendencia agregó al Título I “Pensiones” del Libro III del “Compendio de Normas del Sistema de Pensiones”, el literal M sobre “Descuentos en las Pensiones a favor de las Cooperativas Reguladas por el D.L. N° 5, de 2003, Ley General de Cooperativas”, por medio del cual impartió las instrucciones atingentes a la incorporación del citado artículo 54 bis, señalando expresamente que éstas no son aplicables a los beneficiarios de pensiones básicas solidarias, debido a que éstos no revisten la calidad de pensionados de regímenes previsionales. Respecto de los empleados en retiro adscritos a la Caja de Previsión de la Defensa Nacional -CAPREDENA- y la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile -DIPRECA-, es útil recordar que los dictámenes N°s. 28.733, de 1993 y 53.936, de 2010, han establecido que para proceder a efectuar descuentos sobre sus pensiones, incluso aquellos calificados de voluntarios, es menester que una norma de rango legal lo autorice. En este aspecto, es necesario tener presente que el artículo 3° de la ley N° 20.881, sustituyó el inciso primero del artículo único de ley N° 18.108, que establece normas sobre descuentos por planillas al personal de las Fuerzas Armadas y de Carabineros, eliminando la expresión "de consumo o de vivienda”. De este modo, la redacción actual del precitado artículo único permite que los Comandantes en Jefe de las Fuerzas Armadas y el General Director de Carabineros, en sus respectivas instituciones, fijen y modifiquen los montos máximos de descuentos en las planillas de pago del personal a que se refieren las letras a), b), c) y d) del artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 1 (G), de 1968 y el inciso primero del artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 2 (I) del mismo año, en favor de cooperativas, mutuales, entidades aseguradoras y servicios médicos o de bienestar. En cambio, su inciso segundo -el que no sufrió alteraciones-, añade que tratándose de los pensionados a que se refiere la letra e) del artículo 2° del mencionado decreto con fuerza de ley N° 1 y el inciso tercero del artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 2 citado, el monto máximo de los descuentos, para los efectos señalados en el inciso anterior, será fijado por la respectiva institución previsional, bastando la solicitud de la entidad respectiva para que esta efectúe el descuento al pensionado o montepiado hasta el límite que se haya fijado. De la normativa expuesta, es posible inferir que la única modificación obligatoria introducida por la ley N° 20.881, en relación con las pensiones que recibe el personal que se analiza, consistió en que desde el 6 de enero de 2016 CAPREDENA y DIPRECA pueden efectuar descuentos en las pensiones por deudas contraídas por sus beneficiarios con cualquier cooperativa, y ya no únicamente con aquellas de consumo o vivienda. De la conclusión anterior se desprende que no es vinculante para esos organismos aplicar el límite fijado en el inciso segundo del nuevo artículo 54 bis del decreto con fuerza de ley N° 5, de 2003, sobre todo si se considera que dicha norma debe entenderse referida a quienes reciban pensiones de las clases que allí se indican, vale decir, de vejez, sobrevivencia u orfandad, beneficios que no contemplan los regímenes previsionales de las Fuerzas Armadas y de Carabineros de Chile, ya que éstos entregan pensiones de retiro en base a la cantidad de años de servicios efectivos, pensiones de invalidez de primera, segunda y tercera clase y montepíos por fallecimiento. Por ello, corresponde continuar aplicando los dictámenes N°s. 52.888, de 2011 y 19.968, de 2016, entre otros, de esta procedencia, que concluyeron que las deducciones autorizadas por ley, practicadas en las pensiones otorgadas por DIPRECA Y CAPREDENA, originadas en deudas contraídas voluntariamente por los destinatarios de esos beneficios, pueden realizarse íntegramente, sobre la totalidad de las mismas, salvo que la reglamentación respectiva imponga alguna restricción a ese respecto. Lo arribado en los párrafos precedentes no obsta, en todo caso, a que CAPREDENA y DIPRECA, en el ejercicio de sus atribuciones, estimen pertinente ajustar la reglamentación vigente sobre la materia a lo dispuesto en el anotado inciso segundo del artículo 54 bis en cuestión. Transcríbase a la Asociación de Cooperativas de Ahorro y Crédito, a la Dirección de Presupuestos, a CAPREDENA y DIPRECA, al Instituto de Previsión Social y a la Superintendencia de Pensiones. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República