Dictamen N° 2500/2016

N° 2.500 Fecha: 12-I-2016 Se han dirigido separadamente a esta Contraloría General las municipalidades de San Rafael y Longaví, junto con la Asociación de Municipalidades de la región de La Araucanía, consultando si el procedimiento que indican para rendir el bono de movilización que se les paga a los equipos técnicos del Programa de Desarrollo de Acción Local (PRODESAL) por parte de esas entidades edilicias, con recursos que les transfiere el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), se ajusta a derecho. El primero de los municipios aludidos expone que por carta de 8 de mayo de 2015 el Director Nacional del INDAP instruyó a todos los alcaldes de las comunas rurales del país, que debían rendir el reseñado estipendio mediante el decreto alcaldicio correspondiente al egreso, junto con una declaración simple suscrita por cada uno de los beneficiarios, en la cual den cuenta tanto de la recepción del citado bono como de su utilización en la ejecución del plan de trabajo comprometido en aquel programa. Añade que, en su opinión, tal bonificación forma parte de los honorarios, por lo que su pago debería documentarse con la boleta respectiva. Por su parte, el segundo órgano edilicio consulta, además, si es posible pagar un complemento de movilización en favor de los referidos equipos técnicos, y a qué asignación presupuestaria tendría que imputarse. Requeridos de informe, tanto la Dirección Nacional como la Dirección Regional de La Araucanía del INDAP, manifiestan, en síntesis, que el bono de movilización que se paga con cargo a los fondos que transfieren a las municipalidades persigue asegurar la calidad en la ejecución del PRODESAL. Aducen que, como ese beneficio no forma parte del pago por los servicios de asesoría técnica, no corresponde su incorporación en las boletas de honorarios, sino que debe ser rendido por medio de los decretos y de las declaraciones antes señaladas. Sobre el particular, la ley N° 20.798, de Presupuestos del Sector Público Año 2015, contempla en la partida 13, capítulo 03, programa 01, subtítulo 24, ítem 01, correspondiente al INDAP, la glosa 07, la cual dispone que con cargo a los programas individualizados en ese ítem se podrán pagar los gastos de soporte y operación que requiera la ejecución de los mismos, incluidos los de personal y bienes y servicios de consumo, hasta por $ 2.818.746.000. Su asignación 416 “Programa de Desarrollo de Acción Local - PRODESAL” incluye la glosa 11, la que prevé que “En la aplicación de estos fondos se considerarán los equipos de profesionales, técnicos y administrativos contratados para dar cumplimiento a los convenios/contratos firmados entre INDAP y las Municipalidades o Entidades Ejecutoras”. Además, cabe destacar que las leyes N°s. 20.641 y 20.713, de Presupuestos del Sector Público para los años 2013 y 2014, regularon la enunciada iniciativa en términos similares a los recién descritos. Como puede apreciarse, el legislador presupuestario autorizó que, con cargo a los haberes que conforman el PRODESAL, se puedan solventar los gastos operativos necesarios para su ejecución, incluidos los pagos a los equipos de profesionales, técnicos y administrativos contratados por los municipios. Precisado lo anterior, mediante la resolución exenta N° 167.309, de 2013, el INDAP aprobó las normas técnicas y los procedimientos operativos que regulan el PRODESAL, las que posteriormente sustituyó por su resolución exenta N° 85.014, de 2014. Cabe destacar que el punto 5.1.1 de este último instrumento dispuso, en lo pertinente, que los municipios que deseen ejecutar la referida iniciativa deben comprometerse a aportar recursos monetarios y no monetarios que contribuyan a su buen funcionamiento, los que se especificarán en el convenio respectivo. En tanto su acápite 6.1.7.1 estableció que los recursos aportados por la entidad ejecutora deberán utilizarse “en capacitación y acciones formativas en directo beneficio de los agricultores, y/o gastos generales de oficina. Éstos últimos no podrán exceder el 10% del aporte de la Entidad”, agregando que “Si el aporte de la Entidad Ejecutora es superior al 10%, el monto adicional podrá destinarse para: complementar al Equipo Técnico, mejorar las condiciones de Trabajo del Equipo Técnico o mejorar y/o aumentar las actividades del Programa en beneficio directo de los agricultores”. Al amparo de la mencionada preceptiva, el INDAP suscribió convenios con diferentes municipalidades -entre ellas, las entidades edilicias requirentes-, en los cuales se consignaron los montos que ambas partes se comprometían a aportar para los fines antes indicados. Sobre el particular, cumple con señalar que en armonía con el criterio contenido en los dictámenes N°s. 13.067, de 2010 y 14.335, de 2011, ambos de este origen, los pagos acordados en un convenio a honorarios destinados a resarcir los desembolsos incurridos por los traslados generados durante la ejecución de un encargo a favor de la Administración, fuera del lugar habitual en que su beneficiario se desempeña, cumplen la misma finalidad que la ley asigna al viático que se otorga a los funcionarios públicos y, por ende, es posible atribuirle a esa clase de estipulaciones una naturaleza compensatoria. Por otra parte, en su oficio N° 620, de 2015, el Servicio de Impuestos Internos ha resuelto que el anotado estipendio no constituye un ingreso bruto, por lo que sus beneficiarios no están obligados a emitir boletas de honorarios por ese concepto, debiendo, en todo caso, los respectivos pagos y reembolsos acreditarse “con documentación fidedigna individualizándose detalladamente y no en forma global”. De lo expuesto aparece que el bono de movilización no debe reflejarse en una boleta de honorarios, ya que su propósito es cubrir los gastos de traslado y mantención de los vehículos que los integrantes de los equipos técnicos utilizan para cumplir con sus obligaciones, de manera que no forma parte del ingreso bruto de aquellos. Ahora bien, en lo que atañe a la forma en que debe rendirse el anotado desembolso, cumple con manifestar que ello dependerá de lo que establezca cada municipio, dada su calidad de entidad ejecutora del PRODESAL, de manera que no corresponde que el INDAP imparta instrucciones en tal sentido, como lo hizo mediante la ya enunciada carta de 8 de mayo de 2015. En todo caso, cabe agregar que para los efectos señalados, las entidades edilicias deberán observar la normativa contemplada en la resolución N° 30, de 2015, de esta Institución Fiscalizadora, que fija normas sobre procedimientos de rendición de cuentas, a fin de comprobar fehacientemente la correcta ejecución del mencionado egreso y el cumplimiento de la finalidad para el que fue otorgado. Por último, en relación con lo planteado por la Municipalidad de Longaví, en orden a determinar si es factible que con cargo a sus recursos pueda solventarse un complemento de fondos para la movilización de los equipos técnicos, conviene recordar que, según se viera, las normas técnicas del PRODESAL y los convenios suscritos entre el INDAP y los municipios, permiten que estos últimos puedan mejorar con sus propios haberes las condiciones de trabajo de tales equipos, ya sea complementando su movilización y/o sus honorarios. En cuanto a la imputación de dicho desembolso, cabe expresar que en su dictamen N° 46.431, de 2015, este Órgano Contralor dispuso que, para ejecutar los programas financiados con los caudales que los municipios reciben de otras entidades -como acontece en la situación en consulta-, aquellos pueden contratar personas naturales mediante los procedimientos previstos en la ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios, en cuyo caso procede imputar presupuestariamente el referido egreso en el ítem 22-11 (bienes y servicios de consumo - servicios técnicos y profesionales). Por el contrario, en el evento que las municipalidades contraten a los equipos técnicos del PRODESAL con arreglo a la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, en la medida que ello sea procedente, resultará pertinente que efectúen la imputación en el ítem 21-03 (gastos en personal - otras remuneraciones) del presupuesto correspondiente. Transcríbase a las municipalidades de San Rafael y Longaví, a la Asociación de Municipalidades de la región de La Araucanía, a las divisiones de Municipalidades y de Auditoría Administrativa de esta Institución de Control, y a todas las Contralorías Regionales. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República