Dictamen N° 28298/2018

N° 28.298 Fecha: 15-XI-2018 El Ministerio de Agricultura requiere un pronunciamiento que determine cuál es el sentido y alcance del último inciso del artículo 68 bis que la ley N° 21.074 incorporó a la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, en relación con el párrafo primero del numeral 5.2 de la glosa 02 común para todos los programas 02 de los Gobiernos Regionales y para el programa 03 del Gobierno Regional de Magallanes y la Antártica Chilena, de la ley N° 21.053 de Presupuestos del Sector Público para el 2018 -en adelante, la “glosa común 5.2”-, con el objeto de determinar quiénes pueden ser las entidades receptoras de los recursos del Fondo de Innovación para la Competitividad Regional (FIC) 2018. A su vez, los Intendentes y órganos ejecutivos de los Gobiernos Regionales (GORES) de Arica y Parinacota, Antofagasta, Metropolitano de Santiago, del Libertador Bernardo O’Higgins, de Los Ríos y de Magallanes y de la Antártica Chilena también requieren un pronunciamiento jurídico sobre este tema para resolver el destino de algunos procedimientos de asignación de estos recursos que quedaron, entre tanto, suspendidos. Finalmente, don Andrés Lea-Plaza Delanoy denuncia haberse adjudicado en diciembre de 2017 fondos del FIC por un proyecto presentado al Gobierno Regional de Los Lagos, sin que a la fecha se le hayan entregado los caudales respectivos. Requerida de informe, la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) sostiene que el contenido de ambas normas es incompatible entre sí y que el conflicto normativo existente debería resolverse en favor de la aplicación del artículo 68 bis, interpretación que señala haber informado oportunamente a todos los (GORES) mediante su oficio circular N° 94, de 26 de junio de 2018, para que adoptaran las medidas pertinentes en los instrumentos necesarios para distribuir estos recursos a la espera del dictamen definitivo de esta Contraloría General. Adicionalmente, para la emisión del presente pronunciamiento se tuvo a la vista el informe acompañado por la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño y por la Dirección de Presupuestos (DIPRES). De manera preliminar, para resolver la materia por la cual se consulta es necesario transcribir las dos normas en conflicto que suscitan el problema de interpretación. Así, el inciso primero del numeral 5.2 de la glosa 02 ya aludida, en lo que interesa, señala que con cargo al subtítulo 33 se podrán financiar las “Transferencias a las instituciones elegibles para el financiamiento del Fondo de Innovación para la Competitividad y a las Corporaciones de Desarrollo constituidas con participación del Gobierno Regional, para la elaboración de estudios, programas y proyectos según la resolución N° 277, de 2011, y sus modificaciones, de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo y Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño”. Adicionalmente, el inciso segundo de la aludida glosa común dispone que “Respecto de la categoría definida como Entidades Receptoras en el artículo único de la mencionada Resolución Nº 277, no regirá la exigencia de acreditación para las universidades estatales creadas en el año 2015 a través de la Ley Nº 20.842”. Finalmente, su inciso tercero agrega que “Asimismo, la Subsecretaría establecerá, las etapas, procedimientos y plazos que los gobiernos regionales deberán cumplir en el proceso de asignación de estos recursos”. La presente glosa común forma parte integrante de la enunciada ley de presupuestos que fue publicada en el Diario Oficial el 27 de diciembre de 2017 y que entró en vigor a contar del 1° de enero de la presente anualidad, recogiendo en términos similares lo establecido en las leyes de presupuestos de anualidades anteriores. Su regulación complementaria, se encuentra dispuesta en la resolución N° 2, de 2016, de las Subsecretarías de Desarrollo Regional y Administrativo y de Economía y Empresas de Menor Tamaño -cuyo texto sustituyó el de la resolución N° 277, de 2011, de la primera de estas subsecretarías-, la que actualmente desarrolla las características de las instituciones receptoras del FIC clasificándolas en las categorías de agencias ejecutoras, entidades receptoras y corporaciones regionales de desarrollo productivo, dentro de las cuales incluyó a las universidades estatales o reconocidas por el Estado que cuenten con acreditación, la Corporación de Fomento de la Producción, la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica, el Servicio de Cooperación Técnica, los centros tecnológicos que resulten elegibles de acuerdo con las normas del decreto N° 68, de 2009, del Ministerio de Economía, Fomento y Turismo -dentro de los cuales se encontrarían el INFOR y el INIA-, la FIA, y otros múltiples organismos pertenecientes tanto al sector público como privado que señala. Luego, con fecha 15 de febrero de 2018 se publicó en el Diario Oficial la ley N° 21.074, sobre Fortalecimiento de la Regionalización del País, cuyo artículo 1°, numeral 29, sustituyó el artículo 68 de la reseñada ley N° 19.175, por los artículos 68, 68 bis y 68 ter, disponiendo el inciso final del artículo 68 bis que “Los recursos contemplados en el Fondo de Innovación para la Competitividad a nivel regional deberán ser invertidos en el financiamiento de convenios con servicios públicos nacionales o regionales, o con universidades, con la finalidad de ejecutar programas, estudios o investigación en materias de innovación, emprendimiento, ciencia y tecnología”. De las normas transcritas se advierte que la citada glosa común 5.2 admitía como receptores a las corporaciones regionales de desarrollo productivo y a aquellas instituciones elegibles indicadas en la aludida resolución N° 2, de 2016, que agrupaba a organismos del sector público y privado, y el nuevo inciso final del artículo 68 bis circunscribió esa posibilidad solo a los servicios públicos y universidades. De este modo, procede aplicar un criterio temporal en orden a priorizar la última voluntad del legislador claramente expresada en el inciso final del artículo 68 bis, pues la reseñada ley N° 21.074 fue publicada con posterioridad a la ley de presupuestos del sector público, y la historia de su establecimiento da cuenta de la intención parlamentaria de limitar los organismos que pueden recibir estos recursos, en orden a preterir a las organizaciones no gubernamentales. En este sentido, corresponde descartar la aplicación del principio de especialidad para hacer primar el inciso primero de la glosa 5.2 de la ley de presupuestos por sobre el inciso final del artículo 68 bis, pues ambos preceptos regulan el mismo asunto, y a su vez, rigen durante el año presupuestario 2018, atendido que ninguna norma de la referida ley N° 21.074 difirió la entrada en vigencia del enunciado artículo 68 bis, como sí lo hizo a propósito de varias otras materias que fueron objeto de disposiciones transitorias especiales. Además, debe desestimarse la tesis de que la aplicación del citado artículo 68 bis deja sin efecto práctico la regulación del FIC contenida en la ley de presupuestos para la presente anualidad, pues ello ocurre únicamente con la primera parte del inciso primero de la glosa 5.2 que señala cuáles son las entidades receptoras del fondo, pero deja subsistente toda la preceptiva restante del programa contenida en los párrafos siguientes relativa a los procedimientos y plazos de distribución, creación y modificación de las asignaciones en los presupuestos de los GORES, tratamiento extrapresupuestario de los recursos por parte de los receptores del sector público y procedencia de los gastos administrativos con el tope que ahí se indica, entre otras materias. Por las consideraciones anteriores, corresponde concluir que el referido artículo 68 bis de la ley N° 19.175 ha derogado tácitamente aquella parte del inciso primero de la glosa común 5.2 que define quiénes pueden desempeñarse como entidades receptoras de los recursos del FIC 2018, de manera tal que los GORES deberán distribuir tales fondos suscribiendo en adelante los respectivos convenios de transferencias de recursos únicamente con servicios públicos y universidades. La conclusión anterior no es aplicable a los proyectos de arrastre que provienen de compromisos contraídos en anualidades anteriores ni a aquellos que fueron aprobados o adjudicados incluyendo a los aludidos receptores privados con anterioridad al 15 de febrero de 2018, pues en esta materia se rigen por la normativa en vigor a esa data, en aplicación del criterio contenido en el dictamen N° 34.053, de 2013, de este origen. En relación con la consulta planteada por el GORE de Arica y Parinacota sobre el procedimiento de asignación de los recursos del FIC, corresponde precisar que es una materia que de acuerdo con el inciso tercero de la glosa común 5.2 le corresponde regular a la SUBDERE, entidad que ya adelantó su parecer mediante el aludido oficio circular N° 94, de 2018, en cuanto a que la selección de las universidades exigiría un concurso previo, no así tratándose de servicios públicos. Sobre la pregunta relativa al tipo de universidades que pueden desempeñarse como receptoras del FIC a la luz del artículo 68 bis, cabe mencionar que esta última preceptiva legal no exige ninguno de los requisitos que con anterioridad estipulaba la aludida resolución N° 2, de 2016, la cual requería que las instituciones de educación superior fuesen estatales o reconocidas por el Estado, y que además, contaran con acreditación. Lo anterior no obsta a que la autoridad dicte la regulación complementaria que se necesite en cumplimiento de la nueva disposición del reseñado artículo 68 bis respecto al tipo de instituciones de educación superior que podrán desempeñarse como receptoras del FIC. Por último, esta Contraloría General no advierte irregularidades en el procedimiento de asignación de los recursos del FIC que realizó el GORE Metropolitano de Santiago, debido a que según lo que expone, al momento de confeccionar las bases concursales y adjudicar los proyectos que indica se encontraba vigente la aludida glosa común 5.2 que amparaba la selección de los tres ejecutores del sector privado que individualiza. Distinta es la situación planteada por el GORE de Los Ríos, pues a la época de pronunciarse sobre los estudios propuestos por la respectiva corporación regional de desarrollo productivo y de confeccionar el pliego de condiciones que regiría la selección de las universidades y centros de investigación receptores del FIC ya se encontraba en vigor la preceptiva del reseñado artículo 68 bis que debió haber tenido a la vista, de manera tal que deberá modificar tales instrumentos a fin de ajustarse a los receptores que indica esta última preceptiva. Finalmente, cabe prevenir que el criterio del presente dictamen no obsta a la posibilidad de que el legislador presupuestario, con el objeto de modificar las entidades receptoras contenidas en el aludido artículo 68 bis, incorpore expresamente una mención de los sujetos que tendrán dicha calidad en las glosas que rijan para las anualidades futuras de acuerdo con el procedimiento legislativo que corresponda. Saluda atentamente a Ud., Por orden del Contralor General de la República Subcontralor General de la República Subrogante