Dictamen N° 29838/2017

N° 29.838 Fecha: 11-VIII-2017 El Intendente Regional Metropolitano de Santiago requiere la reconsideración de dos acápites del Informe Final N° 477, de 2015, sobre auditoría a las adquisiciones de maquinarias y equipos con cargo a los recursos del programa 02, inversión regional, en el Gobierno Regional Metropolitano de Santiago, que observó distintos proyectos en favor de las municipalidades que en cada caso se indican. Para una adecuada comprensión de la presente solicitud, ésta será tratada y resuelta en dos partes. I. Adquisición de contenedores de basura intradomiciliarios y lutocares. En primer lugar, la letra a) del capítulo III, Examen de Cuentas, del informe antes aludido objetó que las iniciativas de adquisición de contenedores de basura intradomiciliarios y lutocares para las comunas de Independencia y Cerro Navia no se ajustaban a ninguno de los conceptos de gastos que taxativamente permitía financiar con cargo al subtítulo 29 la glosa común 02, N° 3, numerales 3.1 a 3.5, de la ley N° 20.713 de Presupuestos del Sector Público para el año 2014, vigente a la época de ocurrencia de los hechos examinados. En segundo término, observó que estos proyectos fueron imputados erróneamente al subtítulo 29, ítem 05, “Máquinas y Equipos”, del clasificador presupuestario aprobado mediante el decreto N° 854, de 2004, del Ministerio de Hacienda, por cuanto las especies adquiridas no constituyen “máquinas, equipos y accesorios para el funcionamiento, producción o mantenimiento, que no formen parte de un proyecto de inversión”, tal como se definen en este. El intendente en esta oportunidad impugna la interpretación restrictiva de la glosa común 02, N° 3, que efectuó el referido informe, y defiende la adquisición de los contenedores y los lutocares pues esta se realizó en cumplimiento de las funciones propias del gobierno regional con el objeto de solucionar una necesidad de carácter general, y añade que la imputación fue correcta pues se trató de accesorios destinados al funcionamiento o mantenimiento sin formar parte de un proyecto de inversión. Plantea que de seguirse la tesis de la interpretación taxativa de la referida glosa común, la mayoría de los ítems de gastos que aparecen dentro del subtítulo 29 en el aludido decreto N° 854 quedarían en desuso, impidiendo el financiamiento de otras necesidades de carácter general de la región, como ocurre, por ejemplo, con la adquisición de cámaras de televigilancia, pues estas últimas no están incluidas en la enumeración de los puntos 3.1 a 3.5. Por último, cita como precedente los dictámenes N°s. 75.296, de 2013, y 70.924, de 2015, por los cuales esta Contraloría General se pronunció sobre diversos aspectos asociados a la ejecución de proyectos de cámaras de televigilancia y de adquisición de contenedores de basura financiados con recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), sin que en estos se objetara su imputación al subtítulo 29.05 ni la circunstancia de encontrarse excluidos de la enumeración antes aludida, aun cuando les resultaba aplicable una glosa del mismo tenor a la indicada. Requerido su informe, la Dirección de Presupuestos (DIPRES) manifiesta que la imputación de estas iniciativas al subtítulo 29.05 fue correcta, pues eran equipos que no formaban parte de un proyecto de inversión, y añade que el listado de especies enumerado en el referido numeral 3 de la glosa común 02 tiene un carácter meramente referencial, sin que las posibilidades de inversión del subtítulo 29 se agoten en los bienes que ahí se contienen. Sobre la materia, la ley N° 20.713 de Presupuestos del Sector Público para el año 2014, estableció dentro de la glosa 02, N°3, común para todos los programas 02 de los gobiernos regionales y para el programa 03 del Gobierno Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena, un listado con diversos bienes enumerados entre los puntos 3.1 a 3.5, bajo el siguiente encabezado: “Con cargo a los recursos incluidos en el subtítulo 29 se podrá financiar adquisiciones de (...)”. Por otra parte, en el clasificador presupuestario aprobado por el aludido decreto N° 854, de 2004, figura el subtítulo 29, adquisición de activos no financieros, como aquellos “gastos para formación de capital y compra de activos físicos existentes”, el cual se subdivide en ocho ítems que representan diversos motivos de gasto, uno de los cuales, el 05, máquinas y equipos, comprende los “gastos por concepto de adquisición de máquinas, equipos y accesorios para el funcionamiento, producción o mantenimiento, que no formen parte de un proyecto de inversión”. Pues bien, para definir si los bienes contenidos en el listado del N° 3 de la aludida glosa común 02 son los únicos que pueden financiarse con el subtítulo 29, o si en cambio, se trata de una enumeración referencial que no excluye la posibilidad de su inversión en los demás egresos de dicho subtítulo, resulta imprescindible recordar cuál es la finalidad de los programas 02, FNDR, de los gobiernos regionales, y examinar la evolución que ha tenido la referida glosa común 02 en las sucesivas leyes de presupuestos. En primer lugar, el artículo 74 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, en armonía con el inciso segundo del artículo 115 de la Constitución Política, dispone que "el Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un programa de inversiones públicas, con finalidades de desarrollo regional y compensación territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo". Como puede apreciarse, el aludido Fondo está conformado por recursos estatales cuya finalidad es solventar aquellos proyectos y programas que conciernan a los diferentes aspectos de la infraestructura social, económica y cultural de la respectiva región, para lograr su desarrollo mediante la realización de inversiones encaminadas a solucionar necesidades de carácter general, tal como lo ha manifestado la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 80.216, de 2011 y 7.005, de 2014. De este modo, entender que la glosa en cuestión tiene un carácter taxativo importaría sostener que las únicas necesidades de carácter general que el legislador presupuestario permite que los gobiernos regionales atiendan mediante adquisiciones de activos no financieros son aquellas que se satisfacen con los bienes específicos consagrados en dicho catálogo, interpretación que no se condice con la multiplicidad de requerimientos de la población local en relación con aquellos. En segundo término, cabe precisar que los bienes que integran el numeral 3 de la aludida glosa común 02 fueron agrupados por primera vez bajo un apartado común en la ley N° 20.481, de Presupuestos del Sector Público para año 2011, cuyo encabezado dispuso que “No obstante lo establecido en el numeral 6 de la Glosa 03, con cargo a los recursos incluidos en el subtítulo 29 se podrá financiar adquisiciones de”, enumerando a continuación una serie de vehículos y bienes destinados a dar conectividad a internet que se han mantenido en las leyes de presupuestos de los años siguientes, incluida la del presente ejercicio. A su vez, el referido numeral 6 de la glosa común 03 de la ley N° 20.481, al igual que las sucesivas leyes de presupuestos, dispuso que “Los recursos consignados en los programas de inversión regional de los gobiernos regionales no podrán destinarse a las siguientes finalidades: 6. Financiar proyectos que consulten la adquisición de vehículos, comprendidos en la dotación máxima fijada en esta ley, o equipamiento computacional, para instituciones públicas que se encuentren en su cobertura, salvo los correspondientes a Carabineros e Investigaciones y al sector salud”. De este modo, el fin perseguido por el legislador presupuestario al incorporar el listado de especies de los numerales 3.1 a 3.4 de la glosa común 02 fue excluirlos expresamente de la prohibición del precitado numeral 6 de la glosa común 03 y permitir su adquisición con cargo al subtítulo 29 del FNDR, pero sin circunscribir su inversión a esos ítems específicos. Con posterioridad, las leyes de presupuestos de los años 2012 y siguientes agregaron los derechos de aprovechamiento de aguas y los terrenos a la aludida enumeración de bienes que pueden adquirirse con cargo al subtítulo 29, con el objeto de establecer su destino específico en beneficio de los asignatarios que se indican. Por lo tanto, tal como lo sostiene la DIPRES en su informe, cabe concluir que la enumeración de bienes de la glosa común 02 de las leyes de presupuestos de los años 2011 y siguientes tiene un carácter solamente referencial, cuya finalidad es reafirmar la atribución de los gobiernos regionales para realizar dichas operaciones con arreglo a los procedimientos generales establecidos para el subtítulo 29, y que, entre otras cosas, permiten su aprobación técnica de acuerdo al oficio circular N° 33, de 2009, del Ministerio de Hacienda. Refuerza lo anterior, la circunstancia de que este último instrumento regula una metodología especial para que los gobiernos regionales evalúen la adquisición de máquinas y equipos, entre otros activos no financieros, reafirmando que tales bienes pueden ser financiados con cargo al subtítulo 29 aun cuando no formen parte de aquellos que enumera la aludida glosa 02, pues este último catálogo es meramente ejemplar. Por último, las leyes de presupuestos de los años 2015 y 2016 modificaron la redacción del encabezado del N°3 de la glosa común 02, reemplazando la expresión “Con cargo a los recursos incluidos en el subtítulo 29 se podrá financiar” que ocupó la precitada ley N° 20.713, del 2014, por “Con cargo a los recursos considerados en el subtítulo 29, incluso se podrá financiar”, confirmando así el carácter enunciativo de los bienes que ahí se mencionan. Por otra parte, en lo que respecta a la objeción de haberse imputado erróneamente el gasto asociado a la adquisición de contenedores de basura intradomiciliarios y lutocares al precitado subtítulo 29, ítem 05, “Máquinas y Equipos”, del clasificador presupuestario, cabe consignar, en armonía con lo informado por la Dirección de Presupuestos, que tales egresos están correctamente identificados pues bien pueden ser considerados como accesorios destinados al funcionamiento o mantenimiento de un inmueble sin formar parte de un proyecto de inversión. Atendido lo expuesto, se acoge la solicitud del intendente regional y se levanta la observación contenida en la letra a) del capítulo III, Examen de Cuentas, del informe final de que se trata. II. Adquisición de luminarias para alumbrado público. En segundo lugar, la letra b) del capítulo III, Examen de Cuentas, del aludido Informe Final N° 477, de 2015, objetó que el nombrado gobierno regional financiara tres iniciativas de adquisición de luminarias para alumbrado público en las comunas de Quilicura, Ñuñoa y La Granja a través de recursos que se imputaron al subtítulo 29, ítem 05, en circunstancias que, en atención a sus características, tendrían que haberse costeado con cargo a los fondos del subtítulo 31, por tratarse de proyectos que debieron contar con estudios previos, que contemplaban la ejecución de obras civiles. Sobre esta materia, y teniendo presente lo informado, a instancias de esta sede de control, por la Subsecretaría de Evaluación Social y por la DIPRES, cabe señalar que el aludido clasificador presupuestario previene que las iniciativas de inversión -contempladas en el subtítulo 31-, corresponden a los “gastos en que deba incurrirse para la ejecución de estudios básicos, proyectos y programas de inversión”. Por su parte, los referidos proyectos de inversión, son conceptualizados en el ítem 02 de dicho subtítulo como los “gastos de inversión que realizan los organismos del sector público, para inicio de ejecución de obras y/o la continuación de las obras y/o la continuación de las obras iniciadas en años anteriores, con el fin de incrementar, mantener o mejorar la producción de bienes o prestación de servicios”. Ahora bien, considerando la naturaleza de las labores comprendidas en los proyectos en comento -que consisten, fundamentalmente, en la adquisición e instalación de luminarias- y teniendo especialmente en cuenta lo manifestado por la DIPRES, en orden a que aquellos “cumplen con los requisitos para ser financiados a través del subtítulo 29, ya que se trata de equipos que no forman parte de un proyecto de inversión”, esta sede de control ha estimado pertinente acoger la solicitud de la especie y, por tanto, levantar la observación formulada sobre la materia. Finalmente, y habida cuenta de la consulta formulada por la Municipalidad de Renca en relación con la solicitud de reconsideración que se atiende en este pronunciamiento, se ha estimado del caso remitirle copia del presente oficio a esa entidad edilicia, para los fines que resulten pertinentes. Transcríbase al Ministerio de Desarrollo Social, a la Dirección de Presupuestos y a la Municipalidad de Renca. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República