Dictamen N° 30800/2019

N° 30.800 Fecha: 28-XI-2019 Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Julio Peña Tobar, presidente nacional de la Asociación Nacional de Funcionarios del Servicio de Registro Civil e Identificación, ANERCICH, solicitando un pronunciamiento acerca del alcance de la autorización que debe otorgar la Dirección de Presupuestos (DIPRES), de conformidad con el artículo 5° de la ley N° 21.125, de Presupuestos del Sector Público para el año 2019, en relación a la aplicación de la compatibilidad establecida en el artículo 87, letra d), de la ley N° 18.834. Ello, por cuanto al tenor de esa normativa se requirió autorización a la DIPRES para aumentar los grados de asimilación de la contrata de un grupo de funcionarios del Servicio de Registro Civil e Identificación (SRCI) que mantenía un cargo en la planta, quienes resultaron seleccionados en un proceso de reconocimiento de competencias técnicas y experiencia laboral para los estamentos profesional, técnico y administrativo convocado por este último servicio, autorización que fue denegada pese a que existirían los recursos presupuestarios para cubrir el pertinente gasto, por lo que el SRCI informó que no podía llevar a cabo las mejoras de grado respecto de esos servidores. A juicio del recurrente, ello sería irregular por cuanto se afectaría el derecho adquirido de esos funcionarios de acceder al grado que se adjudicaron en el proceso de selección en que resultaron ganadores; porque las pautas internas del proceso no habrían contemplado la ocurrencia de tal situación; ya que la denegatoria de la DIPRES sería arbitraria; dado que se infringiría el principio de igualdad ante la ley respecto de los aludidos funcionarios, quienes participaron del mismo certamen en que otros salieron favorecidos con un aumento de grado -que no requería autorización de la DIPRES-, y porque no procedería la revocación parcial del proceso. Por su parte, ha comparecido doña Nelly Díaz Delgado, Presidenta Nacional de la Asociación Nacional de Funcionarios del Servicio de Registro Civil e Identificación, ANFURCICH, solicitando un pronunciamiento sobre la procedencia de aumentar el grado del personal a contrata -compatible con uno de planta según el artículo 87 del Estatuto Administrativo- que resultó ganador en el aludido proceso de mejoramiento de grados del SRCI, considerando que aquel se habría efectuado en el marco de la normativa aplicable y con respaldo presupuestario permanente en el tiempo. Requerido su informe, la DIPRES manifiesta que su decisión de rechazar la aludida autorización se enmarca en el ejercicio de la atribución conferida por el artículo 5° de la ley de presupuestos para el año 2019 y de sus funciones orgánicas previstas en el decreto con fuerza de ley N° 106, de 1960, del Ministerio de Hacienda. A su vez, la Subsecretaría de Justicia informó que habiéndose requerido autorización a la DIPRES para el aumento de grado de los funcionarios a contrata que indica, mediante oficio N° 1.389, de 2019, ésta señaló que “no es factible acceder a lo solicitado, toda vez que lo requerido no fue presentado en el marco de la formulación del presupuesto para el año 2019, por lo cual constituye una iniciativa nueva no considerada en el presupuesto aprobado para 2019 a ese servicio”. Luego, indica que habiendo solicitado una modificación presupuestaria para financiar el pertinente programa de aumento de grados del personal a contrata que indica, mediante oficio N° 1.591, de 2019, la DIPRES señaló que no obstante que en el año 2019 tal modificación en el presupuesto del SRCI no irroga un mayor gasto, toda vez que se financia con una reasignación de recursos, “compromete mayores gastos futuros, los cuales no se encuentran considerados en la programación financiera de mediano plazo compatible con la meta de política fiscal”. A su turno, el SRCI señala que actuó en el convencimiento de que el estudio técnico financiero efectuado por su área de Finanzas, que determinó que tal servicio contaba con el respaldo presupuestario permanente y que no había aumento de dotación, constituía el fundamento técnico para la autorización que la ley exige de la DIPRES. Sobre el particular, cabe señalar que el artículo 86 de la ley N° 18.834, dispone que todos los empleos a que se refiere ese estatuto son incompatibles entre sí. No obstante ello, la letra d) de su artículo 87 prevé como excepción a esa regla el desempeño como subrogante, suplente o a contrata. El inciso segundo de su artículo 88, agrega que, en tal caso, los funcionarios conservarán la propiedad del cargo de que sean titulares. Enseguida, el artículo 5° de la aludida ley N° 21.125, dispuso en su inciso primero que durante el año 2019, la aplicación de la señalada letra d) del artículo 87 de la ley Nº 18.834, respecto de la compatibilidad en el desempeño de cargos de planta regidos por dicha ley con la designación en empleos a contrata en el mismo servicio, requerirá la autorización previa de la Dirección de Presupuestos, la que verificará la disponibilidad presupuestaria para ello en el Servicio respectivo. Añadió su inciso segundo que “Lo dispuesto en este artículo no regirá respecto de la renovación de los contratos que gozaron de compatibilidad en el año 2018”. Precisado lo anterior, es necesario puntualizar que en la historia de la ley N° 21.125, contenida en el mensaje presidencial, aparece que la norma en estudio tuvo como objetivo establecer un mecanismo de control adecuado para evitar un aumento en la dotación de los servicios públicos, sin respaldo presupuestario permanente. Agrega que para ello, se establece que, por el año 2019, la facultad otorgada en la letra d) del artículo 87 de la ley N° 18.834, en lo referido a contratar personal titular de un cargo de planta en la calidad a contrata en grados superiores, requerirá de autorización previa de la Dirección de Presupuestos, dejando exceptuada, de esta norma, la renovación del personal que actualmente esté en esa condición. Al respecto, se debe tener presente que de un análisis armónico del artículo 5° de la ley N° 21.125, se desprende que lo que esa norma exige es que para un nuevo ejercicio de la facultad que establece la letra d) del artículo 87 de la ley N° 18.834 -es decir, por primera vez o en condiciones diversas a años anteriores, como ocurre en la especie-, se cuente con la autorización previa de la DIPRES. Luego, en relación a las atribuciones de la DIPRES, es menester anotar que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 106, de 1960, del Ministerio de Hacienda, que fija las disposiciones por las que se regirá, precisa que tal repartición “es un servicio dependiente del Ministerio de Hacienda, cuya función principal es la elaboración del Presupuesto de la Nación y la aplicación de la política presupuestaria en el contexto de los planes de desarrollo social y económico y demás objetivos nacionales”, debiendo cumplir las labores específicas que prevé su artículo 2°. En tanto, el artículo 15 del decreto ley N° 1.263, de 1975, dispone que la DIPRES es el organismo técnico encargado de proponer la asignación de los recursos financieros del Estado y le compete, privativamente, orientar y regular el proceso de formulación presupuestaria. Asimismo, le incumbe regular y supervisar la ejecución del gasto público, sin perjuicio de las atribuciones que le corresponden a esta Contraloría General. Asimismo, se hace presente que de conformidad con los artículos 5°, 9° y 10 del precitado decreto ley N° 1.263, de 1975, el sistema presupuestario está constituido por un presupuesto anual aprobado por ley y por un programa financiero a tres o más años plazo, correspondiendo a la DIPRES la elaboración de este último instrumento de planificación y gestión financiera de mediano plazo del sector público, el cual comprende, entre otras materias, las necesidades de personal. De ese modo, en el contexto normativo reseñado, es posible inferir que para efectos de otorgar la autorización que previó el artículo 5° de la ley de presupuestos del 2019, la DIPRES, en el ejercicio de sus funciones, debe verificar no solo la disponibilidad presupuestaria del servicio de que se trate sino también que la proyección de gastos futuros que generará la medida en cuestión sea compatible con la referida planificación financiera de mediano plazo, tal como lo señala el dictamen N° 10.180, de 2018, de este origen. En ese orden de ideas, y habiéndose determinado por la DIPRES que, en la especie, el gasto en personal que genera la compatibilidad establecida en el artículo 87, letra d), de la ley N° 18.834, constituye un costo mayor que se extiende en el tiempo, afectando los presupuestos futuros, no se advierte un actuar ilegal en su decisión de no otorgar la autorización previa por la que se consulta, por cuanto ha actuado en el marco de las atribuciones conferidas por el decreto con fuerza de ley N° 106, de 1960, del Ministerio de Hacienda, y el decreto ley N° 1.263 de 1975, así como la ley de presupuestos del año 2019. Por otra parte, se debe hacer presente que, según lo dispuesto por el dictamen N° 53.886, de 2016, de esta procedencia, la designación a contrata, para que produzca efectos, debe ser aprobada a través del pertinente acto administrativo, conforme con lo establecido en el artículo 3° de la ley N° 19.880, por lo que, en la situación descrita, los funcionarios a contrata -designación compatible con una plaza de planta según el artículo 87 del Estatuto Administrativo- que resultaron ganadores en el aludido proceso de mejoramiento de grados, solo llegaron a gozar de una mera expectativa que no se verificó, por cuanto la Administración, en el ejercicio de sus atribuciones, determinó que no cumplían con uno de los requisitos necesarios para beneficiarse de ese aumento, a saber, la autorización de la DIPRES. Luego, conviene precisar que las pautas internas del reseñado proceso de mejoramiento para los estamentos profesional, técnico y administrativo, aprobadas por las resoluciones N os 519 y 520, ambas de 2018, del SRCI, contemplaron en su acápite 2.3 que “Los (as) funcionarios (as) que se encuentren en calidad de planta y contratados en artículo 87, asumirán el grado para el cual fueron seleccionados, una vez se obtenga la autorización por parte de la Dirección de Presupuestos”, por lo que todos los participantes de aquel proceso que se hallaban en la situación aludida tenían cabal conocimiento que debía darse cumplimiento a tal requisito legal para poder asumir su nueva contratación. Ahora bien, en cuanto al reclamo referido a la afectación de la igualdad ante la ley en virtud de que, con ocasión del mismo certamen, sí pudieron acceder a contratas de mejor grado los funcionarios que no reservaban un cargo en la planta, y no así quienes poseían aquella titularidad, cabe precisar que la aludida autorización de la DIPRES respecto de los aumentos de grado de estos últimos constituye una exigencia dispuesta por el legislador, sea que el aumento de grado se otorgue a través de un proceso de selección, como ocurrió en el presente caso, o de forma directa, por lo que la diferencia obedece a un mandato legal que debe ser observado por el respectivo servicio. Unido a lo anterior, corresponde precisar que el criterio contenido en el dictamen N° 21.158, de 2019, de esta procedencia, aludido por uno de los recurrentes, no resulta aplicable en la especie, ya que en esa ocasión se determinó que debía excepcionarse de la autorización que debía otorgar la Subsecretaría de Redes Asistenciales a los aumentos de grado de asimilación de la contratas, a un funcionario que había participado en una convocatoria abierta al público, para proveer un empleo a contrata, considerando que su condición de funcionario no podía representar un obstáculo para acceder a dicho cargo, ya que ello implicaría una eventual transgresión al principio de igualdad de los participantes y su no discriminación respecto de los demás participantes que no tenían esa calidad. Sin embargo, en el caso de la especie, el proceso de selección en comento nació como un proceso interno de mejoramiento de grados del personal a contrata del SRCI, en el que parte del universo de sus eventuales participantes se encontraban ejerciendo una contrata compatible con un cargo de planta según el artículo 87 del Estatuto Administrativo, y por tanto requerían, por ley, la autorización de la DIPRES para acceder a un aumento de grado. Por último, debe anotarse que el artículo 61 de la ley N° 19.880 establece, en lo que importa, que los actos administrativos pueden ser revocados por el órgano que los hubiere dictado, siempre que no se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente, lo que no ocurre en este caso, ya que la voluntad manifestada por la autoridad administrativa al llamar al proceso de selección en comento, no configuró una declaración de derechos que haya podido incorporarse en la esfera jurídica de uno o varios destinatarios en particular, pues sólo se trató de la comunicación de una invitación dirigida hacia eventuales interesados en participar en un certamen que no pudo llegar a término con la correspondiente designación de quienes, resultando seleccionados, no obtuvieron la autorización de la DIPRES para beneficiarse de un aumento de grado. Así, no resulta reprochable que el SRCI haya dejado sin efecto el proceso en estudio respecto de quienes requerían la autorización de la DIPRES para obtener un aumento de grado, por haber sido esta rechazada. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República