Dictamen N° 31966/2018

N° 31.966 Fecha: 27-XII-2018 Don Juan Manuel Gálmez Goñi, en representación de Servicios de Acuicultura Acuimag S.A. -en adelante, ACUIMAG-, solicita se declare la ilegalidad de la resolución exenta N° 31, de 2017, por la cual la Tesorería Provincial de Última Esperanza le requirió el reintegro de $34.363.949 más el reajuste que indica por concepto de las bonificaciones a la contratación de mano de obra en zonas extremas de la ley N° 19.853 que esa repartición le habría pagado indebidamente entre enero de 2013 y noviembre de 2016, tras realizar una fiscalización y constatar que no reunía todos los requisitos legales para su percepción. Alega que dicho acto administrativo infringió los principios de legalidad, imparcialidad e irretroactividad, pues la exigencia de reintegrar sumas que en su momento fueron pagadas legítimamente es un cambio de criterio que afectaría una situación jurídicamente consolidada, y además, desconoce la circunstancia de que sus trabajadores sí cumplían con el requisito legal de tener un domicilio permanente en la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, pues adjuntó los respectivos contratos indefinidos de trabajo que darían cuenta de ello. Sobre el tema, la Tesorería General de la República (TGR) informa que el acto impugnado fue emitido en ejercicio de las potestades fiscalizadoras que le confieren el inciso cuarto del artículo 2° de la ley N° 19.853, y el artículo 13 de la ley N° 19.041, pues tras haberle requerido a ACUIMAG la entrega de los antecedentes necesarios para acreditar el cumplimiento de los requisitos legales para el pago, no se acompañaron todos los contratos de trabajo de los causantes del beneficio ni tampoco logró acreditar que todos estos tenían su domicilio y trabajo permanente en la zona, a raíz de lo cual procedió a exigir la restitución del beneficio. Al respecto, el artículo 1° de la mencionada ley N° 19.853 creó una bonificación a la mano de obra en la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, entre otras localidades, a partir del 1° de enero del año 2012 y hasta el 31 de diciembre del año 2025, para los empleadores actuales o futuros de esa región equivalente al porcentaje que precisa, aplicado sobre una parte de las remuneraciones imponibles con el límite que ordena, que ellos paguen a sus trabajadores con domicilio y trabajo permanente en la región respectiva. De acuerdo a los artículos 1° y 2° la antedicha ley N° 19.853, este bono es pagado y fiscalizado por la TGR. El primero de estos preceptos legales establece la obligación de las entidades previsionales que ahí se indican de remitirle a la TGR la información sobre las cotizaciones correspondientes a las bonificaciones pagadas mensualmente por cada trabajador, y además, hace aplicable el artículo 61 de la ley N° 18.768 al pago de este beneficio, permitiendo a ese organismo público aceptar transitoriamente una declaración jurada en que el empleador manifieste que se encuentra al día en las cotizaciones previsionales y que el monto del beneficio cuyo pago está impetrando lo ha determinado conforme a la normativa vigente. Además, el artículo 2° de la enunciada ley N° 19.853 habilita a la TGR para requerir a los empleadores la entrega de los antecedentes que estime pertinentes a través de cualquier medio de soporte, y a su vez, el artículo 13 de la ley N° 19.041 -que condona recargos por impuestos morosos, dicta normas sobre administración tributaria, otorga asignaciones que indica y modifica diversos cuerpos legales- dispone que corresponderá a esa entidad recién referida requerir todos los antecedentes necesarios que justifiquen los egresos de carácter no tributarios, como son las bonificaciones a que se refiere la consulta. En ejercicio de esta potestad, la TGR puede solicitar el respaldo de la documentación original que justifica tales operaciones; requerir información a los organismos que estime pertinente; verificar domicilios del destinatario del beneficio y cualquier otra acción que asegure el correcto cumplimiento del egreso en resguardo del interés fiscal. De acuerdo con este marco normativo, no se advierten irregularidades en el hecho de que la Tesorería Provincial de Última Esperanza le haya pagado este beneficio a ACUIMAG durante el lapso de tiempo que indica, y que luego de ello, decidiera fiscalizar su entrega requiriéndole los antecedentes adicionales para verificar el cumplimiento efectivo de los requisitos legales para su otorgamiento. Sin perjuicio de ello, corresponde atender a continuación las denuncias que el reclamante realiza respecto de la forma en que la Tesorería Provincial de Última Esperanza fiscalizó que sus trabajadores tuviesen su domicilio y trabajo permanente en la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, requisito cuyo incumplimiento habría dado lugar a la restitución aprobada mediante el acto administrativo que impugna. 1.- En primer lugar, ACUIMAG alega que pese a haber adjuntado los contratos de trabajo de plazo indefinido de todos sus trabajadores para acreditar que estos tenían su domicilio permanente en la zona, la requerida le exigió pruebas adicionales que no estarían establecidas en ninguna normativa aplicable en la especie. Sobre este punto, cabe recordar que el artículo 59, inciso primero, del Código Civil, define el “domicilio” como “la residencia, acompañada, real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella”. Agrega su artículo 64, que se presume la intención de permanecer y avecindarse en un lugar por el hecho de aceptar un empleo fijo de los que regularmente se confieren por largo tiempo. Asimismo, el artículo 63 del citado Código indica que no se adquiere el “domicilio civil” si sólo se ejerce una comisión temporal en un determinado lugar. Refuerza lo anterior, el artículo 65 que prescribe que aquel no se muda mientras la persona conserve su familia y el principal asiento de sus negocios en el “domicilio anterior”. Por lo tanto, tal como lo han señalado los dictámenes N°s. 78.617, de 2010 y 101.069, de 2014, los empleadores tienen derecho a impetrar el beneficio por sus trabajadores que residen y laboran en forma permanente en una de las zonas incluidas en la citada ley N° 19.853, pues de esa forma constituyen ahí su domicilio civil o vecindad, aun cuando su familia permanezca en un área geográfica distinta. De este modo, si bien el contrato de trabajo de plazo indefinido es uno de los elementos que la TGR puede exigir para efectos de acreditar la intención del trabajador de permanecer en la región, según el artículo 64 del Código Civil, las enunciadas leyes N° s. 19.853 y 19.041 le otorgan amplias atribuciones fiscalizadoras a ese organismo público para exigir todos los antecedentes adicionales que permitan verificar la residencia y el desarrollo efectivo de las labores del trabajador en esa zona. Por esta razón, la TGR deberá ponderar la admisibilidad de otros medios de prueba que los empleadores le ofrezcan con el objeto de acreditar esta última circunstancia, tales como licencias de conducir de sus trabajadores, sus cuentas de servicios básicos y otros documentos oficiales similares a estos. Asimismo, la circunstancia de que el trabajador registre en su contrato de trabajo un domicilio distinto del que figura en las bases de datos del Servicio Electoral o del Servicio de Registro Civil e Identificación puede servir como un elemento más de ponderación, pero no constituye una causal suficiente por sí misma para exigir la restitución del beneficio, pues para estos efectos es jurídicamente posible que el trabajador haya fijado un domicilio distinto en función de otros elementos objetivos, de acuerdo con el artículo 10 del decreto con fuerza de ley N° 5, de 2017, del Ministerio Secretaria General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la ley N° 18.556, Orgánica Constitucional sobre Sistema de Inscripciones Electorales y Servicio Electoral. 2.- En segundo lugar, ACUIMAG denuncia que la recurrida le reprochó que algunos de sus trabajadores no residían en la dirección registrada en sus respectivos contratos de trabajo tras haber realizado las validaciones en terreno con posterioridad al finiquito de esas relaciones laborales. Sobre este punto, la TGR deberá cautelar que las verificaciones que realice en ejercicio de la anotada facultad fiscalizadora permitan comprobar el domicilio efectivo de los trabajadores causantes del subsidio mientras estos aún se encuentren prestando servicios para el empleador que impetra el beneficio, y no después de haberse otorgado el finiquito que da cuenta del término de la relación laboral cuando ya no resulta exigible el cumplimiento del requisito ni el otorgamiento del subsidio. 3.- Por último, el requirente alega que le objetaron múltiples contratos de sus trabajadores por consignar un domicilio en una ciudad distinta de las beneficiadas con la ley N° 19.853, situación que justifica explicando que ese era el lugar de su residencia al momento de firmar el acuerdo, pero que con posterioridad, debieron mudarse a la aludida región para ejercer sus labores. Al respecto, cabe precisar que el solo hecho de que en la comparecencia del contrato el trabajador declare tener un domicilio fuera de las zonas aludidas no es suficiente para objetar el pago del subsidio, si es que el contenido de dicho acuerdo señala expresamente que este último deberá trasladarse y prestar sus servicios en las zonas a las que alude la ley, pues dicha mención constituye una de las cláusulas mínimas que deben escriturarse en este tipo de contratos, según el artículo 10 del Código del Trabajo. Por lo tanto, le corresponde a la Tesorería Provincial de Última Esperanza revisar la referida resolución exenta N° 31, de 2017, de acuerdo con los criterios contenidos en los numerales 1, 2 y 3 del presente oficio para determinar si los trabajadores de ACUIMAG cumplieron o no con el requisito legal de tener su domicilio permanente en esa región y si, en definitiva, se ajustó o no a derecho la exigencia de restituir el beneficio. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República