Dictamen N° 35879/2016

N° 35.879 Fecha: 16-V-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación de Funcionarios Municipales de la Municipalidad de San Pedro, expresando su disconformidad con lo concluido en el dictamen N° 77.614, de 2015, que, en síntesis y en lo que interesa, sostuvo que no procedió que el concejo de esa entidad edilicia modificara el programa de mejoramiento de la gestión municipal para el año 2014, que no existió en la especie un programa debidamente aprobado por ese cuerpo colegiado y que, por ende, procedía recurrir al mecanismo a que se refiere el inciso tercero del artículo 9° de la ley N° 19.803, que dispone que a falta del acuerdo que indica, la aplicación del incentivo de que se trata se efectuará en consideración al sistema de calificación de desempeño vigente en el municipio. La agrupación recurrente manifiesta que la aplicación de dicho mecanismo supletorio produce como efecto que solamente parte del personal perciba la asignación respectiva, en circunstancias que las metas correspondientes fueron consensuadas oportunamente con el alcalde y luego cumplidas, sin que proceda que, por una actuación irregular no imputable a los funcionarios, estos se vean privados de la aludida franquicia legal. En relación con la materia, cumple indicar, como cuestión previa, que la ley N° 19.803 -texto legal cuya vigencia fue renovada por las leyes N°s. 20.008 y 20.198-, establece una asignación de mejoramiento de la gestión municipal a otorgarse a los funcionarios regidos por la ley N° 18.883, la que prevé un incentivo por gestión institucional y uno por desempeño colectivo, dependiendo la concesión del primero del cumplimiento de los objetivos de gestión institucional determinados para el año respectivo en el programa de mejoramiento de la gestión municipal, propuesto al alcalde por el Comité Técnico Municipal -integrado por representantes nombrados por la máxima autoridad edilicia y por representantes de las asociaciones de funcionarios del municipio-. En tanto, el otorgamiento del segundo estará condicionado al cumplimiento de las metas de las distintas unidades de trabajo, las que también estarán contenidas en el aludido instrumento, el que deberá considerarse como parte integrante del Plan Anual de Acción Municipal, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 4° y 5° del mencionado texto legal. Cabe señalar que el artículo 6° de la ley N° 19.803, establece, en lo que interesa, que el alcalde someterá al acuerdo del concejo, conjuntamente con el proyecto de presupuesto, el programa de mejoramiento de la gestión municipal. Ahora bien, debe recordarse que, en la especie, el programa de mejoramiento de la gestión municipal del año 2014 fue elaborado por el Comité Técnico Municipal constituido al efecto y luego presentado por el alcalde al concejo para su aprobación, órgano este último que le introdujo modificaciones, las que nunca fueron puestas en conocimiento de los funcionarios, no obstante que eran estos los llamados a dar cumplimiento al instrumento de que se trata, quienes, en este escenario, desempeñaron sus labores con el convencimiento de que las metas pactadas eran las contenidas en el plan confeccionado por el aludido comité. En tal contexto, el citado dictamen N° 77.614, de 2015, sostiene, en lo que interesa, en primer término, que el concejo municipal solamente se encuentra habilitado para prestar su acuerdo acerca de las materias en que este es requerido por la ley -aplicando el criterio contenido en el dictamen N° 67.470, de 2012-, y que, por ende, el programa de mejoramiento de la gestión municipal objeto de los cambios aludidos carece de validez, por haber excedido dicho ente colegiado sus facultades en relación con el mismo. Agrega que en la especie no habría existido un programa de mejoramiento de la gestión municipal debidamente aprobado, razón por la cual sostiene que corresponde el pago de aquellos componentes de la anotada asignación que pueden sancionarse sin el establecimiento de la referida planificación, concluyendo que en el caso analizado procedería aplicar el incentivo que indica basándose en el sistema de calificación de desempeño vigente, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 9°, inciso tercero, de la ley N° 19.803, que prevé dicho mecanismo supletorio para la determinación del incentivo de desempeño individual, a falta de acuerdo entre el alcalde y los funcionarios acerca de este, como asimismo, de aquel de desempeño colectivo. En efecto, si el concejo municipal aprobó el programa de mejoramiento de la gestión municipal con modificaciones, procede entender que este último no ha contado, en definitiva, con el acuerdo de ese cuerpo colegiado, toda vez que aquel no ha sido prestado en las condiciones reguladas en la ley, por lo que se considera que no se ha producido (aplica criterio contenido en el dictamen N° 19.422, de 2011). Lo anterior, dado que dicho cuerpo colegiado no contaba con atribuciones para introducir cambios, pues, como se ha señalado con anterioridad, el aludido instrumento es elaborado por un comité constituido especialmente al efecto -de conformación mixta-, en virtud de lo dispuesto en la ley, el que es propuesto a la máxima autoridad edilicia, la que lo somete al concejo para su acuerdo, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 6° de la ley N° 19.803, sin que la normativa prevea que ese órgano pluripersonal pueda alterar su contenido, sino que solamente aprobarlo o rechazarlo, ni regule qué ocurre a falta de pronunciamiento del mismo. Sin embargo, debe tenerse en consideración el criterio contenido, entre otros, en los dictámenes N°s. 25.454, de 2004, y 52.791, de 2009 -aplicado en reiteradas oportunidades en relación con la asignación de mejoramiento de la gestión municipal-, en orden a que no procede que los funcionarios se vean privados de una franquicia legal que no ha podido perfeccionarse por un acto que no les es imputable, ya que con ello se vulnera el principio de equidad natural, perjudicándose a quienes han sido víctimas del error sin tener participación en él. En la especie, los funcionarios tuvieron conocimiento del programa presentado al alcalde -dada la conformación mixta del Comité Técnico Municipal-, pero no de que el concejo municipal hubiera introducido modificaciones al mismo al aprobarlo, por lo que, en este contexto, cumplieron sus funciones teniendo en consideración los objetivos y metas pactados en el referido instrumento, ignorando las nuevas acciones adicionadas -irregularmente- por el concejo. Siendo así, en atención, por una parte, a la buena fe de los aludidos servidores, quienes desarrollaron sus labores con la convicción de que el programa que ellos conocieron era el instrumento válido para efectos de la medición de su desempeño -de acuerdo al mecanismo de generación del instrumento que interesa, según lo dispuesto en los artículos 4° y 6° de la ley N° 19.803-, y quienes, por ende, trabajaron en función del cumplimiento de los objetivos y metas allí contenidas, las que entendían eran las vigentes, y, por otra, a la relevancia que la ley asigna al programa de que se trata, el que integra el plan anual de acción municipal, procede entender que, en la especie, excepcionalmente, no obstante no haber sido el programa de mejoramiento de la gestión municipal para el año 2014 de la Municipalidad de San Pedro, debidamente aprobado por el concejo, debe estimarse como válido aquel que fue presentado por el alcalde a dicho órgano pluripersonal para su aprobación, para efectos de la evaluación de su cumplimiento por parte del personal municipal al que se aplica la ley en análisis, por cuanto una interpretación contraria implicaría privar, a priori, de la asignación respectiva a los funcionarios antes referidos, lo que vulneraría los principios de equidad y buena fe. Se complementa, en lo pertinente, el citado dictamen N° 77.614, de 2015. Transcríbase a la Asociación de Funcionarios Municipales de la Municipalidad de San Pedro y al Concejo Municipal de esa entidad edilicia. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República