Dictamen N° 19422/2011

N° 19.422 Fecha: 30-III-2011 Se ha dirigido a esta Contraloría General el Alcalde de la Municipalidad de Concepción, solicitando la reconsideración del dictamen N° 1.400, de 2011, de la Contraloría Regional del Bio Bío, mediante el cual la aludida sede regional concluyó que ese municipio debía invalidar el decreto alcaldicio a través del cual aprobó, para el año 2011, el presupuesto presentado por el alcalde al concejo municipal, y que, en cambio, debía regir aquel aprobado por este último, con las modificaciones contenidas en el oficio N° 146, de 2010, elaborado por los concejales que indica. Como cuestión previa, es del caso señalar que, según se advierte de los antecedentes tenidos a la vista, la aludida autoridad alcaldicia presentó al concejo municipal, la primera semana de octubre de 2010, para su aprobación, el presupuesto para el año 2011, instrumento de planificación al que luego introdujo modificaciones, siendo éstas dadas a conocer a los concejales a través de correos electrónicos, de fechas 3 y 6 de diciembre, y del oficio N° 1.580, de 10 de diciembre de 2010. Posteriormente, el 14 de diciembre de 2010, en sesión extraordinaria, el concejo municipal, en lo que interesa, rechazó el antes aludido Presupuesto Municipal para el año 2011 -tanto su texto original como la nueva versión a que se hiciera referencia-, y aprobó el citado oficio N° 146, de 2010, a través del cual se rebajan en $1.895.000.000 los gastos de dicho presupuesto, con especificación de las cuentas que se ven afectadas por esta modificación y los montos de las disminuciones correspondientes. No obstante lo anterior, mediante el decreto N° 4.147, de 22 de diciembre de 2010, el Alcalde dispuso la vigencia del presupuesto remitido a los concejales con sus adecuaciones posteriores, sin considerar la disminución de gastos introducida por el concejo, por estimar que éste no había emitido el “pronunciamiento que exige la ley, con las formalidades y límites previstos en ella, dentro del plazo legal”, razón por la cual habría operado en la especie el mecanismo de aprobación regulado en el artículo 82, inciso final, de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. Ante ello, cinco concejales solicitaron a la Contraloría Regional del Bio Bío un pronunciamiento respecto de la legalidad de la actuación del Alcalde, el que fue emitido mediante el referido dictamen N° 1.400, de 14 de febrero de 2011, de esa sede, cuya reconsideración se requiere en la especie. En relación con la materia, cumple recordar, en primer lugar, que el artículo 65, letra a), de la aludida ley N° 18.695 establece que el alcalde requerirá el acuerdo del concejo para aprobar, entre otros instrumentos, el presupuesto municipal, y sus modificaciones. Por su parte, el inciso tercero del citado artículo 65 dispone que al aprobar el presupuesto, el concejo velará porque en él se indiquen los ingresos estimados y los montos de los recursos suficientes para atender los gastos previstos. Agrega que el concejo no podrá aumentar el presupuesto de gastos presentado por el alcalde, sino sólo disminuirlo, y modificar su distribución, salvo respecto de gastos establecidos por ley o por convenios celebrados por el municipio. Finaliza señalando que, con todo, el presupuesto deberá reflejar las estrategias, políticas, planes, programas y metas aprobados por el concejo a proposición del alcalde. A su vez, el artículo 82, letra a), de la misma ley -modificado por el N° 6 del artículo 33 de la ley N° 20.500- preceptúa, en lo pertinente, que el alcalde, en la primera semana de octubre, someterá a consideración del concejo el presupuesto municipal y que éste deberá pronunciarse sobre el particular antes del 15 de diciembre, luego de evacuadas las consultas por el consejo comunal de organizaciones de la sociedad civil, cuando corresponda. En relación con el último punto, el inciso final del citado artículo 82 previene que si los pronunciamientos del concejo no se produjeren dentro de los términos legales señalados, regirá lo propuesto por el alcalde. Sobre el particular, es del caso recordar, tal como se sostiene en el dictamen N° 904, de 1999, que corresponde al Alcalde, con la asesoría y colaboración de las unidades municipales, elaborar el proyecto de presupuesto municipal, presentarlo al acuerdo del concejo y finalmente aprobarlo, como asimismo determinar los objetivos fundamentales que se pretenden obtener a través de dicho instrumento de planificación, según lo dispuesto en los artículos 65, letra a) e inciso segundo, y 21, letra b), de la ley N° 18.695. Ese pronunciamiento agrega que, en conformidad también con el citado artículo 65, letra a) e inciso tercero, corresponde al concejo municipal otorgar su acuerdo a la propuesta alcaldicia, para lo cual debe sujetarse a determinadas condiciones, en lo que interesa, no puede aumentar el presupuesto de gastos presentado por el alcalde, sino sólo disminuirlo, y modificar su distribución, salvo respecto de gastos establecidos por ley o por convenios celebrados por el municipio. Es así como, en concordancia con lo prescrito en la normativa reseñada y lo manifestado en la jurisprudencia administrativa aludida, aquellos rubros que en el presupuesto de gastos estén debidamente afectados por una norma legal o por convenios suscritos con la entidad edilicia, deben, necesariamente, ajustarse a los montos derivados de la aplicación del respectivo precepto o contrato, limitándose de esta forma el ejercicio de la facultad resolutiva del concejo en la materia, de manera tal que éste no puede aprobar la disminución de esos rubros y, por consiguiente, si ello acontece, debe subsistir el proyecto formulado por el alcalde, sin las innovaciones de ese cuerpo colegiado. Siendo así, la modificación realizada por el concejo municipal mediante el aludido oficio N° 146, de 2010, debe ser analizada a la luz de las condiciones recién citadas a fin de determinar si ésta se ha ajustado a derecho. En este contexto, y efectuado un nuevo análisis de los antecedentes atingentes a la situación planteada, esta Contraloría General ha advertido que las disminuciones efectuadas por el concejo al subtítulo 22, Gastos en Bienes y Servicios de Consumo -en particular, al ítem 8, Servicios Generales, asignación 999, Otros, y al ítem 12, correspondiente a Otros Gastos en Bienes y Servicios de Consumo-, implican rebajas de gastos establecidos por ley o derivados de convenios suscritos por el municipio. En efecto, por una parte, en la asignación Otros del subtítulo Servicios Generales, el presupuesto presentado por el alcalde equivale a $108.035.000 y el concejo efectúa una disminución de $30.000.000, por lo que el monto de tal cuenta debería quedar en $78.035.000. Pues bien, según se aprecia de la documentación tenida a la vista, entre las subasignaciones en que se descompone la asignación -ver cuadro adjunto-, se contemplan los gastos “Pasarela 21 de mayo” -002-, “Cámaras de Vigilancia” -003- y “Banderero Ongolmo” -004-, los que responden a obligaciones contraídas por la Municipalidad de Concepción con terceros a través de convenios o contratos vigentes, cuya aprobación consta en los decretos alcaldicios N°s 470, de 2009; 1.156, de 2006 y 3.379, de 2010, respectivamente. Atendido, por una parte, el monto total de estos tres gastos -$92.535.000- y, por otra, el monto total de la cuenta una vez verificada la rebaja del concejo -$78.035.000-, se advierte que no resulta posible hacer efectiva la disminución planteada por el cuerpo colegiado respecto de la asignación en examen sin afectar los gastos correspondientes a los tres convenios aludidos, los que, tal como antes se expresara, no son susceptibles de modificación. Algo similar ocurre con la otra cuenta rebajada del referido subtítulo 22, correspondiente al ítem 12, Otros Gastos en Bienes y Servicios de Consumo, en la que el presupuesto alcaldicio alcanza los $304.000.000 y la rebaja planteada por el concejo es de $150.000.000, por lo que el monto de tal cuenta debería quedar en $154.000.000. Entre las asignaciones de este ítem que interesan en la especie, se encuentran la 006 “Contribuciones” y la 999 “Otros”, específicamente, dentro de esta última, la subasignación 003 “Servicio mano de obra serv. a la comunidad” -ver cuadro adjunto-. Ahora bien, la suma de los montos correspondientes a la asignación “Contribuciones” y a la subasignación “Servicio mano de obra serv. a la comunidad”, da como resultado $239.000.000, de manera que, tal como en el caso anterior, considerando el monto total de la cuenta una vez efectuada la disminución formulada por el concejo -$154.000.000-, esta última no puede efectuarse sin afectar estos gastos, el primero legal y el segundo derivado de un contrato vigente suscrito por el municipio, según consta del decreto alcaldicio N° 158, de 2010. Siendo así, no cabe sino concluir que en la especie el concejo municipal ha excedido el ámbito de sus atribuciones al disminuir el presupuesto en la forma anotada, por cuanto ha afectado gastos de origen legal y derivados de convenios celebrados por el municipio, lo que resulta improcedente en conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 65, inciso tercero, de la ley N° 18.695. Como consecuencia de lo anterior, procede que, no habiéndose prestado el acuerdo de dicho cuerpo colegiado en las condiciones reguladas en la ley, haya operado en la especie el mecanismo de aprobación previsto en el aludido inciso final del artículo 82 de la ley N° 18.695, rigiendo la propuesta del alcalde. Por otra parte, si bien la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General -contenida en el dictamen N° 15.593, de 2003- ha admitido que el alcalde pueda introducir modificaciones, acordadas con el concejo municipal, a su proyecto original de presupuesto, antes del pronunciamiento definitivo de dicho cuerpo colegiado y con la debida anticipación -a fin de resguardar una adecuada e informada adopción de decisiones, en los términos previstos en el dictamen N° 38.033, de 2008-, de los antecedentes tenidos a la vista no se advierte que las alteraciones incorporadas por la autoridad alcaldicia al proyecto inicialmente presentado hayan obedecido a un acuerdo previo del órgano pluripersonal, como tampoco que haya existido la debida antelación en el conocimiento de las mismas por parte de éste. En efecto, si bien en las sesiones de concejo del día 29 de noviembre de 2010 y de comisión de Hacienda del concejo, de 7 de diciembre de 2010, se discutió el tema presupuestario, analizadas las actas respectivas y contrariamente a lo afirmado por el municipio, no consta la existencia de acuerdo alguno del concejo municipal respecto de las modificaciones formuladas por el alcalde. En tanto, en relación con la debida antelación requerida para su adecuado conocimiento, cabe señalar que éstas se remitieron formalmente recién el día 10 de diciembre de 2010 -mediante el oficio N° 1.580-, sólo 4 días antes de la fecha de la sesión prevista para la votación respectiva. En razón de lo expresado, no procede sino entender que el presupuesto que debe regir en virtud de lo dispuesto en el citado artículo 82, inciso final, es aquel presentado originalmente por el alcalde, en octubre de 2010. Por último, en relación con la contratación de un lease back por $1.500.000.000, relativo a un inmueble, a que hicieran referencia los concejales en la presentación que dio origen al dictamen de la Contraloría Regional cuya reconsideración se solicita, cabe hacer presente al municipio que, en conformidad con el artículo 65, letra e), de la ley N° 18.695, el alcalde requiere el acuerdo del concejo para, en lo que interesa, adquirir, enajenar, gravar, arrendar por un plazo superior a cuatro años o traspasar a cualquier título, el dominio o mera tenencia de bienes inmuebles municipales. Asimismo, el artículo 65, letra i), de la misma ley, prevé que el alcalde también requiere el acuerdo del concejo, con mayoría absoluta, para celebrar convenios y contratos que involucren montos iguales o superiores al equivalente a 500 unidades tributarias mensuales y, con un quórum de dos tercios del concejo, tratándose de aquellos que comprometan al municipio por un plazo que exceda el período alcaldicio. En este contexto, resulta evidente que no procede la contratación de la aludida modalidad de leasing sin el acuerdo del concejo. De este modo, y atendido, por una parte, que, según se advierte de los antecedentes tenidos a la vista, el concejo municipal de Concepción habría manifestado expresamente su rechazo respecto del mencionado contrato, y, por otra, que, no obstante lo anterior, en la cuenta 10.02.001 del presupuesto de ingresos presentado por el alcalde se contemplan $1.500.000.000 por concepto de “leaseback edificio sede”, cabe indicar que, en la medida que la Municipalidad de Concepción haya procedido a tal contratación, deberá adoptar las medidas que en derecho correspondan a fin de regularizar esa situación. En consecuencia, por las razones anotadas, se reconsidera el dictamen N° 1.400, de 2011, de la Contraloría Regional del Biobío. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República