Dictamen N° 77614/2015

N° 77.614 Fecha : 30-IX-2015 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Asociación de Funcionarios Municipales de la Municipalidad de San Pedro, solicitando un pronunciamiento que determine -en el marco de la ley N° 19.803, que Establece Asignación de Mejoramiento de la Gestión Municipal, cuya vigencia fue extendida por las leyes N°s. 20.008 y 20.198-, si le corresponde al concejo municipal modificar las metas propuestas por el comité técnico definido al efecto, o agregar otras nuevas; como también si existe un plazo para evaluar y sancionar su cumplimiento, previo informe de la unidad de control. A su vez, la aludida entidad edilicia formuló una serie de consultas relacionadas con el quehacer de la misma, presentación que fuera resuelta por este Organismo Fiscalizador en el oficio N° 48.887, de 2015, mediante el cual se remitió fotocopia de los dictámenes que allí se consignan; agregando que la petición relativa a la formulación del programa de mejoramiento de la gestión municipal, sería atendida a través del pertinente pronunciamiento jurídico. Incidiendo ambas inquietudes en la misma materia, se ha estimado del caso tratarlas en forma conjunta, lo que se hará en el desarrollo del presente oficio. Requerido al efecto, el mencionado municipio informó, en lo que importa, que el programa de mejoramiento de la gestión institucional para el año 2014 fue elaborado por el comité técnico municipal, y luego de presentarse en diversas oportunidades al análisis del concejo, este le agregó, como producto del trabajo de una comisión constituida por integrantes del mismo, otras metas -distintas de las contempladas originalmente-, las cuales fueron, en definitiva, aquellas que resultaron aprobadas. Añade, en relación con la evaluación y sanción del cumplimiento del anotado programa, que el informe preparado por el director de control fue presentado al concejo municipal, advirtiéndose que excluía aquellas metas incorporadas posteriormente por este, las que no habrían sido puestas en conocimiento de la totalidad de las unidades municipales, por lo que el ente colegiado decidió prescindir del mismo y efectuar, por su propia cuenta, el análisis, evaluando negativamente a ciertas reparticiones, y asignando puntajes insuficientes para acceder a los pertinentes incentivos. Sobre el particular, cabe recordar que la ley N° 19.803, establece una asignación de mejoramiento de la gestión municipal, a otorgarse a los funcionarios que indica, la que considera tanto un incentivo por gestión institucional como uno por desempeño colectivo. Enseguida, el artículo 2° del cuerpo normativo citado previene, en lo pertinente, que tal emolumento considerará los siguientes componentes: “a) Incentivo por gestión institucional, vinculado al cumplimiento eficiente y eficaz de un programa anual de mejoramiento de la gestión municipal, con objetivos específicos de gestión institucional, medible en forma objetiva en cuanto a su grado de cumplimiento, a través de indicadores preestablecidos. b) Incentivo de desempeño colectivo por área de trabajo, vinculado al cumplimiento de metas por dirección, departamento o unidad municipal, según se establece en el artículo 9°. c) Un componente base, a que se refiere el artículo 9° bis de esta ley”. Por su parte, el artículo 6° de la mencionada norma, señala que el alcalde someterá a acuerdo del concejo, conjuntamente con el proyecto de presupuesto, el programa de mejoramiento de la gestión municipal. Luego, el artículo 8° del referido cuerpo legal, prevé que corresponderá al concejo municipal evaluar y sancionar el grado de cumplimiento de los objetivos de gestión institucional y las metas de desempeño colectivo por áreas de trabajo, según el informe que al efecto presente el encargado de la unidad de control del municipio. En dicho contexto normativo, al concejo le corresponde una doble intervención en el otorgamiento de la asignación de que se trata; a saber, en primer término, y acorde al citado artículo 6°, debe concurrir con su acuerdo a la aprobación del programa de mejoramiento de la gestión municipal y, enseguida, conforme al aludido artículo 8°, tiene que evaluar y sancionar el grado de cumplimiento de los objetivos fijados en dicho programa (aplica dictamen N° 35.022, de 2004). Respecto al primer punto, debe precisarse que el concejo municipal solo se encuentra habilitado para prestar su acuerdo acerca de las materias en que este es requerido por la ley, por lo que el pronunciamiento emitido por dicho cuerpo colegiado únicamente pudo referirse a la aprobación o rechazo del programa de mejoramiento de la gestión municipal, y no a su modificación (aplica criterio contenido en el dictamen N° 67.470, de 2012). Pues bien, de los antecedentes tenidos a la vista consta que, en el caso que se analiza, el programa de mejoramiento de la gestión municipal presentado por el alcalde, fue sometido a la aprobación del concejo y discutido en las sesiones ordinarias de 24 y 28 de febrero de 2014, proponiendo -la comisión de finanzas del ente colegiado- incorporarle ciertas modificaciones; las que fueron, en definitiva, aprobadas por la unanimidad de los presentes, esto es, de la máxima autoridad comunal y del citado cuerpo colegiado. Enseguida, cabe tener presente que el inciso cuarto del artículo 5° del reglamento de la Municipalidad de San Pedro que regula la materia, señala que el alcalde informará a todo el personal sobre el contenido del programa de mejoramiento y de los recursos disponibles para el pago de los pertinentes incentivos. Así, corresponde entender, por una parte, que el programa de mejoramiento de la gestión municipal objeto de los cambios aludidos, carece de validez, por haber excedido dicho ente colegiado sus facultades y, por la otra, que no obstante aquello, correspondía al alcalde poner en conocimiento de los servidores del ente edilicio el plan que fue, finalmente, aprobado, lo que tampoco sucedió. Sin perjuicio de lo anterior, resulta improcedente que los funcionarios se vean privados de una franquicia legal que no ha podido perfeccionarse por un acto que no les es imputable, ya que con ello se vulnera el principio de equidad natural, perjudicando a quienes han sido víctimas del error sin tener participación alguna en el mismo (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 25.454 y 57.089, ambos de 2004). Atendido lo expuesto, si bien en la especie no existió un programa de mejoramiento de la gestión municipal debidamente aprobado -pues, como se señaló, el concejo carecía de facultades para introducirle modificaciones-, no habiéndose, además, comunicado a los funcionarios aquel que aprobó dicho ente colegiado, corresponde el pago de aquellos componentes de la anotada asignación, previstos en el citado artículo 2°, letras b) y c), de la ley N° 19.803, que pueden sancionarse sin el establecimiento de la referida planificación conforme a las reglas que siguen. En efecto, el artículo 9° de la preceptiva en comento señala, en su inciso primero, que la aplicación del incentivo colectivo por área de trabajo la acordará el alcalde con la o las asociaciones de funcionarios de Ia municipalidad respectiva en el mes de diciembre de cada año con la aprobación del concejo; agregando el inciso segundo, que corresponderá al porcentaje máximo que señala, según el grado de cumplimiento de las metas anuales comprometidas en el programa de mejoramiento de la gestión municipal, acorde con la estimación porcentual allí fijada. Añade, el inciso tercero del referido artículo 9° de la ley N° 19.803, en lo que interesa, que a falta del aludido acuerdo, se aplicará un incentivo de desempeño individual que, asimismo, se acordará en diciembre de cada año con la o las asociaciones de funcionarios, en los términos que indica, previa aprobación del concejo. A falta de este último, la aplicación de dicho beneficio se efectuará en consideración al sistema de calificación de desempeño vigente en el municipio. Como queda de manifiesto, dado que el apuntado artículo 9° de la ley N° 19.803, dispone tres procedimientos sucesivos, uno en defecto del otro, destinados a la determinación de los servidores beneficiarios del incentivo de desempeño colectivo o, en su reemplazo, de desempeño individual, es posible concluir que la entidad edilicia de que se trata, al no haber aprobado válidamente el programa de mejoramiento de gestión municipal en la oportunidad respectiva, debe dar cumplimiento al mecanismo supletorio mencionado precedentemente, correspondiendo que se determine este componente, en atención a las calificaciones del personal (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 49.026 y 52.791, ambos de 2009). Finalmente, en relación con la segunda intervención del concejo municipal, prevista en el consignado artículo 8° de la ley N° 19.803, cabe señalar que corresponde a una facultad exclusiva de aquel, la evaluación y sanción del cumplimiento de las metas establecidas, sobre la base del informe que al efecto presente el encargado de la unidad de control, no previéndose en dicha normativa, a su respecto, ningún plazo en particular (aplica criterio contenido en el dictamen N° 35.022, de 2004). Sin perjuicio de lo anterior, y siendo el aludido cuerpo colegiado uno de los integrantes de la entidad edilicia, debe necesariamente ejercer sus atribuciones de modo de no entorpecer la gestión municipal, razón por la cual tiene que propender a prestar su acuerdo con celeridad (aplica criterio contenido en el dictamen N° 35.022, de 2004). Transcríbase a la Asociación de Funcionarios Municipales de la Municipalidad de San Pedro, y al Concejo Municipal de San Pedro. Saluda atentamente a Ud. Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante