Dictamen N° 37454/2013

N° 37.454 Fecha: 12-VI-2013 Se ha dirigido a esta Entidad de Control la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil, representada por su Presidente, don José Pérez Debelli y su Secretario, don Javier Norambuena Morales , solicitando un pronunciamiento sobre la legalidad del oficio (O) N° 12/0/PL/1683, de 6 de agosto de 2012, del Departamento de Recursos Humanos de esa Dirección, a través del cual establecieron turnos de llamada para sus empleados. Requerido al efecto, el aludido servicio informa que dicha medida se aplicará en aeropuertos, aeródromos y zonas aeroportuarias y que se ajusta a la normativa que regula la materia y a la jurisprudencia de esta Institución Fiscalizadora, toda vez que las funciones de ese organismo obligan a atender emergencias relativas a mantención de instalaciones y obras anexas, las que pueden acontecer a cualquier hora y durante los días sábados, domingos y festivos. Sobre el particular, cabe indicar, en primer término, que el anotado oficio dispone un Sistema de Turnos de Llamada que permite, ocurrida una urgencia o un hecho imprevisible, contar con la dotación necesaria para solucionar problemas de esa índole. Agrega que “el personal que se encuentre sujeto para este tipo de turnos, deberá estar disponible en cualquier lugar y dispuesto a concurrir al Servicio cuando sea llamado a cumplir tareas de emergencia”, estableciendo que el cumplimiento de funciones durante estos turnos dará derecho al personal a compensación mediante descanso complementario o pago de horas extraordinarias, por el tiempo correspondiente al trabajo efectivo y debidamente comprobado por la autoridad que disponga su realización mediante este sistema. Precisado lo anterior, es útil consignar que el artículo 1° de la ley N° 16.752, que fija la organización y funciones y establece disposiciones generales de la mencionada entidad, expresa, en lo pertinente, que a ella corresponden la dirección y administración de los aeródromos públicos y los servicios destinados a la ayuda y protección de la navegación aérea. Luego, su artículo 3°, que enumera las funciones de la mencionada Dirección, señala en su letra e), que le compete “construir, operar y mantener las instalaciones y obras anexas de cualquier orden, dentro o fuera de los aeródromos o estaciones aeronáuticas, destinadas a servir de ayuda y protección a la navegación aérea”. De acuerdo con lo previsto en el artículo 54, letra e), del decreto supremo N° 222, de 2004, del Ministerio de Defensa Nacional -que aprueba el reglamento orgánico y de funcionamiento de la Dirección de que se trata-, dicha función corresponde al Departamento de Aeródromos y Servicios Aeronáuticos, el que se organiza en cuatro Subdepartamentos. Ahora bien, la Dirección General de Aeronáutica Civil indica en su informe que implementó en todo el país un “sistema de radares y sistemas de ayuda a la navegación aérea”, que requiere de mantención, calibración y verificación de calidad de las emisiones, que se realizan por personal en comisión de servicios, dentro de su horario normal de trabajo, sin embargo, hace presente que eventuales fallas o atención de emergencias resultan imposibles de prever y ameritan la implementación de turnos de llamada, lo que motivó la dictación del acto administrativo en revisión. Señalado lo anterior, es menester consignar que con arreglo a lo dispuesto en el artículo 66 de la ley N° 18.834, sobre Estatuto Administrativo -aplicable al personal de esa Dirección-, el Jefe Superior de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, podrá ordenar trabajos extraordinarios a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábado, domingo o festivos, cuando hayan de cumplirse tareas impostergables. Luego, el artículo 70 de ese cuerpo estatutario preceptúa, en lo que interesa, que el jefe superior de la institución ordenará los turnos pertinentes entre su personal y fijará los descansos complementarios que correspondan. En este orden de ideas, es útil anotar que la jurisprudencia de este Organismo Contralor contenida, entre otros, en el dictamen N° 50.853, de 2005, pronunciándose acerca de los turnos implementados por la Oficina Nacional de Emergencia y el ex Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana de Santiago, determinó que considerando que tales entidades atienden contingencias imposibles de prever, se justifica la existencia de turnos de llamada, sistema que debe entenderse tácitamente reconocido por el legislador para esos organismos, al conferirles sus respectivas atribuciones, ya que de no entenderse ello así, implicaría la casi nula posibilidad de cumplir eficientemente con sus funciones en el caso que acontezca algún imprevisto. De este modo, atendida la naturaleza imprevisible y de excepcional ocurrencia de los accidentes o incidentes que puedan afectar la mantención de aeródromos, aeropuertos y dependencias anexas, función que le ha sido entregada a la Dirección General de Aeronáutica Civil, debe entenderse reconocida la facultad del Jefe Superior de ese servicio para fijar turnos de llamada para el personal del departamento encargado de esa función, toda vez que, tal como lo señalara el pronunciamiento citado en el párrafo precedente, una interpretación contraria vulneraría los principios de eficiencia y eficacia que orientan la acción de esa repartición pública. Ello guarda armonía con lo establecido en el artículo 3°, inciso primero, de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, que impone la obligación de estar al servicio de la comunidad, atendiendo sus necesidades en forma continua y permanente. De lo anterior se sigue que el Director General de Aeronáutica Civil se encuentra facultado para establecer turnos de emergencia cuando concurren los supuestos revisados, como ocurre respecto del Departamento de Aeródromos y Servicios Aeronáuticos, por lo que tal decisión se ajusta a derecho. Sin perjuicio de ello, este Ente Contralor ha estimado necesario hacer presente que el artículo 3° de la ley N° 19.880 preceptúa que las decisiones escritas que adopte la Administración en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública, deben expresarse por medio de actos administrativos, los que, en la especie, es preciso que adopten la forma de resoluciones, toda vez que se trata de un acto dictado por una autoridad, dotada de poder de decisión, sobre asuntos propios de su competencia, de modo que la Dirección General de Aeronáutica Civil deberá adoptar las medidas al efecto. A lo anterior cabe agregar que la resolución que disponga estos turnos de emergencia debe ser expedida por el Director Nacional, o por quien tenga facultades para ello, atendida la preceptiva revisada, señalando específicamente en ese acto las unidades a las que será aplicable dicha medida, las que, según señala la aludida dirección en su informe, corresponden al Departamento de Aeródromos y Servicios Aeronáuticos y a los cuatro Subdepartamentos dependientes de éste. Por último, en cuanto a la compensación del tiempo trabajado bajo este sistema, es del caso hacer presente que la modalidad establecida para ello en el oficio en revisión se ajusta a lo expresado por este Ente Contralor, entre otros, en sus dictámenes N°s. 27.896, de 2002 y 11.962, de 2006. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República