Dictamen N° 37386/2016

N° 37.386 Fecha: 19-V-2016 La Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil solicita aclarar y eventualmente reconsiderar el criterio expuesto en los dictámenes N os 11.962 de 2006 y 37.454 de 2013, de este origen, relativos a los turnos de llamada, por las consideraciones que describe. Señala que ese sistema implica necesariamente para los servidores con desempeño en unidades sometidas a ese régimen, un período en el que deben estar ubicables, en razón de lo cual consulta si existiría responsabilidad funcionaria en caso de no estar disponibles y si ese lapso debe considerarse como trabajo extraordinario. Requerida de informe, la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) sostiene que la implementación de ese tipo de sistema es excepcional y solo busca dar respuesta oportuna a situaciones de emergencia, pues la autoridad aeronáutica debe atender eventuales problemas tecnológicos en las operaciones de navegación aérea o determinados accidentes de manera rápida, de forma tal que los servicios aeronáuticos continúen prestándose y que las empresas de transporte público y los usuarios de la aviación general, puedan realizar las operaciones aéreas en condiciones de seguridad, en los términos expuestos por la ley N° 16.752. Agrega que en virtud de los aludidos dictámenes se instauraron ‘turnos de llamada’ para ‘investigadores de accidentes de aviación’ y ‘electricistas y electrónicos aeroportuarios’, estos últimos cuando ocurren fallas que afectan los equipos e instalaciones aeronáuticas. Además, puntualiza que anualmente se registra un bajo número de emergencias de ese tipo en días festivos, sábados y domingo que requieran la asistencia de personal especializado, debido a que el ‘mantenimiento preventivo del equipamiento’ se encuentra programado, evitando incidentes repentinos, no siendo procedente disponer personal de manera permanente, en días y horarios inhábiles, en aeródromos y aeropuertos. Finalmente, indica que en caso de utilizar dicho sistema, se emite el respectivo acto administrativo para compensar el trabajo extraordinario realizado. Como cuestión previa, cabe recordar que los citados pronunciamientos han precisado que atendida la naturaleza especial de las funciones que le corresponde realizar a la DGAC, en las mencionadas materias -accidentes aéreos y operación de sistemas de radares y de ayuda a la navegación aérea-, los turnos de llamada implementados para el personal vinculado a ellas se encuentran ajustados a derecho. Sobre el particular, el artículo 1° de la ley N° 16.752 consigna que a la DGAC le corresponde la dirección y administración de los aeródromos públicos y los servicios destinados a la ayuda y protección de la navegación aérea. Luego, las letras d), e), f) y r) de su artículo 3° establecen, entre otras funciones de esa Dirección, las de ‘proporcionar servicios de tránsito aéreo en los aeródromos, cuando la seguridad de vuelo lo requiera’; ‘construir, operar y mantener las instalaciones y obras anexas de cualquier orden, dentro o fuera de los aeródromos o estaciones aeronáuticas, destinadas a servir de ayuda y protección a la navegación aérea’; ‘instalar, mantener y operar los servicios de telecomunicaciones aeronáuticas y de radioayudas’, e ‘investigar los accidentes de las aeronaves ahí descritas’. Por su parte, acorde al artículo 66 de la ley N° 18.834, el Jefe Superior de la institución, el Secretario Regional Ministerial o el Director Regional de servicios nacionales desconcentrados, según corresponda, podrá ordenar trabajos extraordinarios a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábados, domingos o festivos, cuando hayan de cumplirse tareas impostergables. Luego, su artículo 70 preceptúa que el jefe superior de la institución ordenará los turnos pertinentes entre su personal y fijará los descansos complementarios que correspondan. A su turno, el artículo 72 del citado texto legal, señala que por el tiempo durante el cual no se hubiere ‘efectivamente trabajado’ no podrá percibirse remuneraciones, salvo que se trate de feriados, licencias o permisos con goce de remuneraciones, norma que sienta un principio general sobre la materia, al exigir un desempeño efectivo para percibir remuneraciones, salvo las excepciones que la misma disposición prevé (aplica criterio contenido en el dictamen N° 41.678, de 2005). En tal contexto, esta Contraloría General mediante sus dictámenes N os 19.980, de 2012 y 37.454, de 2013, precisó que en aquellas entidades que atienden contingencias imposibles de prever, se justifica la existencia de ‘turnos de llamada’, sistema que debe entenderse tácitamente reconocido por el legislador para esos órganos, al conferirles sus respectivas atribuciones, ya que de no entenderse así, implicaría la imposibilidad de cumplir eficientemente con sus funciones en el evento que acontezca algún imprevisto. Así lo ha resuelto este Órgano de Control, por ejemplo, en relación con la Oficina Nacional de Emergencia, encargada de abordar las situaciones de catástrofes, sismos o calamidades públicas; el antiguo Servicio de Salud del Ambiente de la Región Metropolitana, que tenía a su cargo atender de manera oportuna las emergencias sanitarias que afecten el medio ambiente y con Gendarmería de Chile, en razón de situaciones graves cuya ocurrencia es esencialmente imprevisible, como acontece con los motines, incendios u otros hechos de características similares (aplica dictamen N° 15.848, de 2016). Ahora bien, es preciso anotar que si bien un sistema de turnos como el recién aludido limitaría la libertad de desplazamiento de un servidor, toda vez que, a fin de dar cumplimiento a la ‘obligación funcionaria’ que se le establece, este debe mantenerse por el lapso de duración de aquel a una distancia prudente del lugar donde trabaja, a fin de acudir oportunamente en caso de ser requerido, tal circunstancia debe considerarse en concordancia con las peculiares labores asignadas al organismo en el cual se desempeña, siendo por tanto una obligación propia del régimen estatutario del personal que debe desarrollar esa clase de tareas, al que, por cierto, se adscribe voluntariamente el funcionario al asumir su empleo (aplica criterio contenido en los dictámenes N os 15.183, de 2007 y 19.980, de 2012, entre otros). De este modo, atendida la naturaleza imprevisible y de excepcional ocurrencia de los accidentes o incidentes que afecten la operatividad de aeródromos, aeropuertos y dependencias anexas -corroborado por la DGAC en su informe-, debe entenderse reconocida la facultad de su jefatura superior para fijar turnos de llamada para el personal de las unidades encargadas de las consignadas funciones. En tal contexto, y acorde a lo expresado, no corresponde estimar como trabajo extraordinario el solo hecho que un funcionario permanezca ubicable ante un eventual llamado, salvo que, ocurrida la emergencia, se labore efectivamente y se cumplan las demás condiciones que dan derecho a percibir los emolumentos por esas horas trabajadas, tal como lo ha establecido reiteradamente la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N os 45.195, de 1998; 15.835, de 2004 y 33.878, de 2009. Por consiguiente, dado que no se aportan elementos de juicio que permitan modificar el criterio contenido en los cuestionados dictámenes, procede desestimar la reconsideración formulada. En otro orden de ideas, en cuanto a la responsabilidad en que incurriría un funcionario que, encontrándose bajo el referido sistema, se encuentre inubicable o no dé cumplimiento a las correspondientes labores, cabe consignar que de acuerdo a las letras a), c) y d) del artículo 61 de la ley N° 18.834, son obligaciones de cada servidor desempeñar personalmente las tareas del cargo en forma regular y continua, realizándolas con esmero, cortesía, dedicación y eficiencia, contribuyendo a los objetivos de la institución, así como cumplir la jornada de trabajo y ejecutar los trabajos extraordinarios que se le ordenen. En tanto su letra f) les exige obedecer las instrucciones impartidas por su superior jerárquico. Luego, el inciso primero del artículo 119 de la aludida ley N° 18.834 prescribe que "el empleado que infringiere sus obligaciones o deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias". En consecuencia, los funcionarios que se encuentren afectos a ‘turnos de llamada’ son susceptibles de ser castigados disciplinariamente si no cumplen sus labores en la forma prevista por la autoridad -incluyendo no encontrarse disponible para esos efectos-, situación que importaría una vulneración a los deberes inherentes a sus cargos, en la medida que la superioridad de dicha repartición estatal estime que se ha configurado esta última circunstancia, hecho que debe acreditarse mediante el respectivo procedimiento disciplinario (aplica criterio contenido en el dictamen N° 27.712, de 1981). Transcríbase a la Dirección General de Aeronáutica Civil y a la División de Personal de la Administración del Estado de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República