Dictamen N° 4275/2019

N° 4.275 Fecha: 08-II-2019 Se ha dirigido a esta Entidad de Control el Presidente de la Asociación de Industriales de Tierra del Fuego y Navarino A.G. solicitando la reconsideración del dictamen N° 53.412, de 2008, de este origen, el cual concluyó, en lo que interesa, que el concepto de insumos de la zona -para los efectos de la ley N° 18.392-, debe entenderse como aquel bien que se incorpora materialmente en la respectiva mercancía. En esta ocasión dicho ocurrente solicita que se reexaminen las conclusiones del mencionado pronunciamiento, porque en su opinión, este no se habría sustentado en una técnica hermenéutica correcta ya que la definición de “insumo” excluyó a otros costos de producción -tales como la energía y la tecnología-, confundiéndolo con la noción de “materia prima”. En presentaciones separadas, el Intendente de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena y la sociedad Marine Gel Antartic S.A., consultan si los servicios de fletes, de arriendo de muebles e inmuebles, de suministros de luz, agua, gas, telefonía e internet, y la depreciación de los activos inmovilizados, no considerados como insumos por el oficio circular N° 232, de 2017, de dicha intendencia, pueden excepcionalmente tenerse por tales al amparo de la referida ley N° 18.392, en caso que con anterioridad al citado oficio, hubieran sido declarados en esa calidad por los beneficiarios en los proyectos, contratos y resoluciones respectivas. Agregan que, dada la buena fe de tales beneficiarios, una exclusión a posteriori de dichos costos no podría afectar, en su parecer, a los proyectos ya aprobados, pues estos se encontrarían amparados en el principio de la legítima confianza en la actuación de la Administración. Solicitados sus informes, el Ministerio de Hacienda, la Tesorería General de la República y la Intendencia de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, expusieron los argumentos por los que concuerdan con el criterio descrito en el dictamen N° 53.412, de 2008. A su vez, el Servicio de Impuestos Internos expresó que no le corresponde emitir una opinión sobre la materia por tratarse de asuntos ajenos a su competencia. Sobre el particular, cabe recordar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 18.392, establece, por el plazo que indica, un régimen preferencial aduanero y tributario para el territorio de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, ubicado en el área que individualiza, agregando, en su inciso segundo, que gozarán de las franquicias que se expresan en ese cuerpo normativo las empresas que, entre otras y en lo que interesa, desarrollen exclusivamente actividades industriales. En tanto, el inciso tercero del aludido artículo previene, en lo pertinente, que para los efectos de dicho texto legal “se entenderá por empresas industriales aquellas que desarrollan un conjunto de actividades en fábricas, plantas o talleres destinados a la elaboración, conservación, transformación, armaduría y confección de sustancias, productos o artículos en estado natural o ya elaborados, o para la prestación de servicios industriales, tales como molienda, tintorería y acabado o terminación de artículos y otros que sean necesarios directamente para la realización de los procesos productivos de las empresas señaladas” e “incorporen en las mercancías que produzcan, a lo menos, un 25% en mano de obra e insumos de la zona delimitada en el inciso primero” de esa disposición. Agrega dicho inciso que “Será competente para pronunciarse, en caso de duda, acerca del porcentaje de integración en el producto final, de los conceptos referidos precedentemente, la Secretaría Regional de Planificación y Coordinación”. A su turno, el inciso primero del artículo 10 del mismo texto legal preceptúa que “El Estado de Chile otorgará una bonificación a las empresas referidas en el artículo 1° de la presente ley, equivalente al 20% del valor de las ventas de los bienes producidos por ellas o del valor de los servicios, según se trate, deducido el impuesto al Valor Agregado que las haya afectado, que se efectúen o se presten desde el territorio de la zona descrita en el mismo artículo, al resto del país, que no sea la Zona de Extensión de la Zona Franca de Punta Arenas”. Por su parte, su inciso segundo faculta al Servicio de Tesorerías para que pague dicho beneficio “una vez cumplida la obligación del Impuesto al Valor Agregado que les haya afectado y se haya acompañado declaración jurada ante notario en el sentido de que las mercancías por las cuales se solicita la bonificación han cumplido con la exigencia de integración a que se refiere el inciso tercero del artículo 1° de esta Ley”. En ese contexto, la jurisprudencia de esta Entidad Fiscalizadora, a través del indicado dictamen N° 53.412, de 2008, señaló que de acuerdo a su sentido natural y obvio, y considerando las expresiones “incorporen” e “integración en el producto final” que emplea el citado artículo 1° para referirse a la palabra “insumo”, debe entenderse por tal, aquel bien empleado en la producción de otros bienes -mercancías-, de acuerdo a la definición que otorga el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, es decir, aquel bien que se incorpora materialmente en la respectiva “mercancía”. Luego, a través del dictamen N° 21.693, de 2013, se precisó que la expresión “insumos de la zona” empleada en el inciso tercero del precitado artículo 1°, comprende “a todos los bienes -sean recursos naturales o sustancias, productos o artículos elaborados- que se empleen en los procesos descritos” en dicho precepto, incluyendo “tanto a los que son extraídos como a los que son producidos o manufacturados” en dicha área preferencial, “con independencia del origen de los materiales empleados para la producción o manufactura de los mismos”. En el mismo sentido, el dictamen N° 84.794, de 2013, de este origen, aclaró que para considerar a un bien como producido o manufacturado en el área preferencial antes referida, es necesario que las piezas y bienes que se emplean en su elaboración también sean objeto de un proceso productivo en dicha área. Y agregó que “Consecuente con ello, no puede entenderse como tal aquella unidad que solo fue objeto de un proceso de ensamblaje de piezas que han sido creadas fuera de dicha zona”. Además, el dictamen N° 86.358, de 2014, informó que dado el carácter de excepción que tiene el régimen preferencial aduanero y tributario al que se ha hecho referencia, y considerando, además, que en la especie se trata de normas de orden público, las disposiciones de la citada ley N° 18.392 deben interpretarse restrictivamente. Precisado el marco normativo y la jurisprudencia aplicable, se atenderán las consultas en el orden que a continuación se indica. 1) En relación a la solicitud de reconsideración del dictamen N° 53.412, de 2008, respecto al concepto de insumo de la zona para los efectos de la ley N° 18.392 . El peticionario manifiesta que insumos son “todos aquellos elementos que inciden en el costo de producción, y en definitiva en el precio de producto”, incluyendo a la “energía usada para transformar esa materia prima” y también a “la tecnología si esta debe considerarse dentro de los costos de producción”. Agrega que no se puede restringir el concepto de insumo solo a los bienes materiales, excluyendo a los inmateriales ya que no existe fundamento que permita hacer “esa distinción en el texto legal, ni tampoco en los significados técnicos tanto de las ciencias económicas, como de la ciencias naturales”. Ahora bien, como el legislador no ha definido el término “insumo”, ni tampoco los atributos que a este le asigna el citado artículo 1°, a saber, los caracteres de “incorporación” e “integración en el producto final”, a fin de determinar su sentido y alcance, es menester aplicar las reglas generales de interpretación, contenidas, entre otras, en el artículo 20 del Código Civil, de acuerdo con el cual las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas. De esta manera, el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua -en su versión vigente actualmente- indica que “insumo” es el “Conjunto de elementos que toman parte en la producción de otros bienes”. Por otro lado, señala que “incorporación” es la “Acción y efecto de incorporar” que a su vez significa “Unir una persona o una cosa a otra u otras para que haga un todo con ellas”. Y finalmente, que “integración” es la “Acción y efecto de integrar” que quiere decir “Hacer que alguien o algo pase a formar parte de un todo”. En ese contexto, y considerando el carácter excepcional del régimen preferencial aduanero y tributario de que se trata, que obliga a una interpretación restrictiva, es dable concluir que el referido dictamen N° 53.412, de 2008, señaló correctamente que la palabra “insumo”, para los efectos de la ley N° 18.392, debe entenderse como “aquel bien que se incorpora materialmente en la respectiva mercancía”. Del mismo modo, este carácter de materialidad física del insumo corresponde a una jurisprudencia reiterada por este Órgano de Control en los dictámenes N°s. 21.693 y 84.794, de 2013, entre otros. Por consiguiente, analizadas las alegaciones del recurrente, no se advierte ninguna consideración o hecho diferente a los ya ponderados por esta Contraloría General al emitir el pronunciamiento cuya reconsideración se pide, por lo cual, procede desestimar la solicitud formulada. En consecuencia, al tenor de lo expuesto, se ratifica en todas sus partes el dictamen N° 53.412, de 2008, de este origen. 2) En relación a los proyectos industriales aprobados con anterioridad al oficio N° 232, de 2017, de la Intendencia regional aludida . Ahora bien, respecto a este punto, tanto el aludido intendente como Marine Gel Antartic S.A. solicitan que, dado los principios de buena fe y de confianza legítima, sean considerados dentro del concepto de insumo de la zona a aquellos bienes y servicios excluidos por el mencionado oficio N° 232, de 3 de abril de 2017, siempre que estos hubieran estado contenidos en los proyectos aprobados para las empresas beneficiarias en los respectivos contratos y resoluciones tramitadas con anterioridad a la fecha de la emisión de tal oficio. En primer lugar, cabe recordar que mediante el referido oficio, la autoridad señalada no hizo más que recordar a las empresas beneficiarias de la ley N° 18.392 -que realizan actividades industriales-, su obligación de cumplir con el porcentaje de integración de mano de obra e insumos en las mercaderías que producen, en los términos planteados por la reiterada jurisprudencia de esta Contraloría General. De este modo, el numeral 12 de dicho oficio señaló que el concepto de insumo excluye por una parte, a los bienes empleados en el proceso productivo que no se encuentran incorporados materialmente a la mercancía, y por otra, a los servicios de cualquier naturaleza, como los fletes, el arriendo de muebles e inmuebles, los suministros de luz, agua, gas, telefonía e internet, aplicando expresamente la jurisprudencia contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 53.412, de 2008 y 21.693 y 84.794, ambos de 2013. En ese contexto, no es posible concluir que en la situación expuesta se hubieren generado derechos adquiridos por parte de los beneficiarios de la ley en estudio -que hagan procedente el pago de la bonificación antes señalada- en razón de que sus proyectos fueron aprobados por actos administrativos con posterioridad a la emisión del citado dictamen cuya reconsideración ha sido rechazada en este pronunciamiento. Lo anterior, porque aquellas empresas beneficiarias que a partir de la emisión del aludido dictamen N° 53.412, se les hubiere aprobado la instalación de su proyecto industrial por la autoridad respectiva, no pueden alegar desconocimiento del sentido y alcance del concepto de insumo de la zona que ha determinado la jurisprudencia de este Órgano Contralor, para los efectos de la citada ley N° 18.392. En consecuencia, al tenor de lo expuesto, se estima que no resulta procedente en este punto acceder a la petición de la autoridad regional de ese territorio. De esta manera, la señalada intendencia, la Tesorería General de la República y el Secretario Regional Ministerial de Hacienda de la zona, deberán informar a la Contraloría Regional de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena dentro del término de 30 días hábiles contado desde la total tramitación del presente oficio, respecto de aquellas empresas que habiendo sido autorizadas con posterioridad a la emisión del dictamen N° 53.412, hubieran obtenido el pago del beneficio a que se refiere la ley N° 18.392, contraviniendo la jurisprudencia de este origen respecto al porcentaje de integración de mano de obra e insumos en las mercaderías que producen. Despejado lo anterior, cabe referirse a aquellas empresas industriales que se les hubieran aprobado proyectos para instalarse en la zona delimitada en el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 18.392, con anterioridad a la emisión del dictamen N° 53.412, de 2008. A este respecto, cabe consignar que consta de los antecedentes que, mediante la resolución N° 6, de 2008, la Intendencia de la Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, aprobó el proyecto industrial de Marine Gel Antartic S.A., para los efectos de la ley N° 18.392, acto que fue reducido a escritura pública en la notaría Correa Paredes de Punta Arenas, con fecha de 7 de marzo de dicha anualidad. Consta además que entre los antecedentes acompañados a su solicitud de instalación y que sirvieron de base para que la aludida autoridad dictara el acto administrativo citado, dicha empresa declaró como insumos principales del proyecto industrial, entre otros y en lo que interesa, a los suministros de agua, gas y energía eléctrica. De esta manera, los proyectos de las empresas industriales que hubieran sido autorizadas a instalarse en la zona delimitada en el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 18.392, con anterioridad a la emisión del referido dictamen N° 53.412, de 2008 -como es el caso del aludido proyecto de Marine Gel Antartic S.A.-, continuarán ejecutándose en las condiciones en que fueron aprobados por la indicada intendencia. Saluda atentamente a Ud., Dorothy Pérez Gutiérrez Contralora General de la República (S)