Dictamen N° 21693/2013

N° 21.693 Fecha: 10- IV-2013 Mediante el oficio N° 873/SEC/12, de la Presidencia del Senado, se ha remitido la solicitud del senador Carlos Bianchi Chelech, a fin de que esta Contraloría General informe acerca del sentido y alcance del vocablo “insumos” y de la expresión “insumos de la zona” que se utilizan en el inciso tercero del artículo 1° de la ley N° 18.392, que establece un régimen preferencial aduanero y tributario para el territorio de la XII Región de Magallanes y de la Antártica Chilena. Requerido su informe, el Ministerio de Hacienda señaló que la expresión insumos de la zona comprende a los bienes producidos en la zona delimitada en el inciso primero del citado artículo 1°, no siendo posible considerar como tales a las mercancías nacionalizadas, de acuerdo a lo dispuesto por la Ordenanza de Aduanas. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Social y la Intendencia de Magallanes y de la Antártica Chilena manifestaron que por el primer concepto debe entenderse aquel bien empleado en la producción de otros bienes, en tanto que la segunda expresión se refiere solo a aquellos que provienen del territorio definido en el inciso primero del reseñado artículo 1°. También se tuvo a la vista lo informado por el Servicio Nacional de Aduanas y el Servicio de Impuestos Internos. Sobre la materia, debe anotarse que el inciso primero del aludido artículo 1° de la ley N° 18.392 establece, por el plazo de 50 años, un régimen preferencial aduanero y tributario para el territorio de la XII Región de Magallanes y de la Antártica Chilena, ubicado en el área que individualiza. De acuerdo con lo dispuesto por su inciso segundo, gozarán de las franquicias que establece dicho texto legal las empresas que desarrollen exclusivamente actividades industriales, mineras, de explotación de las riquezas del mar, de transporte y de turismo, que se instalen físicamente en terrenos ubicados dentro de los límites de la porción del territorio nacional indicado en el inciso primero, siempre que su establecimiento y actividad signifique la racional utilización de los recursos naturales y que asegure la preservación de la naturaleza y del medio ambiente. No gozarán de tal beneficio las industrias extractivas de hidrocarburos, como tampoco las procesadoras de estos en cualquiera de sus estados. El inciso tercero del citado artículo previene que para los efectos de dicho texto legal se entenderá por empresas industriales aquellas que desarrollan un conjunto de actividades en fábricas, plantas o talleres destinados a la elaboración, conservación, transformación, armaduría y confección de sustancias, productos o artículos en estado natural o ya elaborados, o para la prestación de servicios industriales, tales como molienda, tintorería y acabado o terminación de artículos y otros que sean necesarios directamente para la realización de los procesos productivos de las empresas antes señaladas e incorporen en las mercancías que produzcan, a lo menos, un 25% en mano de obra e insumos de la zona delimitada en el inciso primero de esa disposición. Añade, a continuación, que “Será competente para pronunciarse, en caso de duda, acerca del porcentaje de integración en el producto final, de los conceptos referidos precedentemente, la Secretaría Regional de Planificación y Coordinación” -actual Secretaría Regional Ministerial de Desarrollo Social-. Cabe anotar que interpretando la disposición reseñada, mediante su dictamen N° 53.412, de 2008, este Organismo de Control informó que debe entenderse por “insumo” aquel bien empleado en la producción de otros bienes -mercancías-, de acuerdo a la definición que otorga el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, es decir, aquel que se incorpora materialmente en la respectiva "mercancía". Pues bien, se hace necesario agregar en este punto que el comentado artículo 1°, al emplear el vocablo insumos, no diferencia en cuanto a si se refiere a los que se encuentran en estado natural o a los ya elaborados, de modo que no resulta procedente discriminar entre ambas categorías para los efectos de establecer el porcentaje de integración de ese componente en el producto final, pues tal como lo ha reconocido la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 33.043 y 35.943, de 2003 y 1.095, de 2005, de este origen, donde el legislador no distingue, no le es lícito hacerlo al intérprete. En este sentido, se debe tener en cuenta que la mención a los recursos naturales contenida en el inciso segundo de dicho precepto, no es suficiente por si sola para entender lo contrario, pues ella tiene un objeto diverso, consistente en cautelar que las industrias que se instalen físicamente en terrenos ubicados dentro de los límites singularizados en su inciso primero, no amenacen la preservación de la naturaleza y del medio ambiente. De acuerdo con lo anterior, es posible colegir entonces que el vocablo insumo comprende a todos los bienes -sean recursos naturales o sustancias, productos o artículos elaborados- que se empleen en los procesos descritos en el inciso tercero de su artículo 1°. Consecuente con ello, y considerando, además, lo informado por los Ministerios de Hacienda y de Desarrollo Social y la Intendencia de Magallanes y de la Antártica Chilena, cabe concluir que la locución “insumos de la zona" empleada en el inciso tercero del artículo 1° de la nombrada ley, comprende tanto a los que son extraídos como a los que son producidos o manufacturados en el área preferencial delimitada por el inciso primero de ese precepto, con independencia del origen de los materiales empleados para la producción o manufactura de los mismos. Sin embargo, no tienen esa calidad –de insumos de la zona- las mercancías provenientes desde el resto del país ni las nacionalizadas, esto es, aquellas de origen extranjero cuya importación se ha consumado legalmente, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 2° del decreto con fuerza de ley N° 30, de 2004, del Ministerio de Hacienda, Ordenanza de Aduanas, que se incorporen materialmente o se consuman en las respectivas actividades industriales, pues en este caso el proceso productivo respectivo se ha verificado fuera de dicha área. Refuerza la interpretación indicada lo manifestado en el mensaje presidencial contenido en el proyecto de la antedicha ley N° 18.392, en donde se señala que su objetivo “es acelerar el desarrollo económico de la zona sur del Estrecho de Magallanes, comenzando por el fomento de algunas actividades productivas incipientes que han demostrado eficiencia y ventajas comparativas” (Boletín N° 554-05, de 10 de octubre de 1984). Con todo, cumple con hacer presente que de acuerdo con la regulación analizada, es de competencia del Intendente Regional aprobar la instalación de las empresas que gozarán de las franquicias de que se trata y verificar que estas cumplan con los requisitos necesarios, y de la actual Secretaría Regional Ministerial de Desarrollo Social determinar técnicamente, de existir duda, si en un caso específico se cumple el porcentaje de integración en el producto final requerido por la norma, sin perjuicio de las facultades de esta Contraloría General para verificar el correcto ejercicio de esas atribuciones. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor general de la República