Dictamen N° 45169/2009

N° 45.169 Fecha: 19-VIII-2009 Se han dirigido a esta Contraloría General los dirigentes del Colegio de Profesores de Chile don Darío Vásquez Salazar y don Juan Francisco Álvarez González, los concejales de la Municipalidad de Recoleta don Fernando Pacheco Bustamante, don Patricio Lobos Labra, don Juan Antonio Pastén Tapia y doña Marcela Hales Hales, y los apoderados de la Escuela Básica E 74 “Juan Verdaguer Planas”, ubicada en la comuna de Recoleta, don José Luis Calderón Fuentes, doña Julia González Castillo, doña Margarita Suárez Mancilla, doña Eliana Carlón Ortega, don Renato Vecchiola Herman, doña Irma Aravena Pozo y doña María Isabel Pacheco del Pino, solicitando un pronunciamiento que determine si se ajusta a derecho el cierre del aludido establecimiento educacional dispuesto por el municipio respectivo, comunicado a los apoderados mediante carta de fecha 26 de noviembre de 2008. Lo anterior, por cuanto señalan que esa entidad edilicia no habría informado respecto de dicha medida al Ministerio de Educación al presentar el Plan Anual de Desarrollo Educativo Municipal -PADEM- 2009, el que contemplaba a la mencionada escuela entre los establecimientos educacionales dependientes de la Municipalidad de Recoleta en funcionamiento durante ese año escolar, por lo que estiman que el referido cierre, que, según exponen, provocaría un grave daño a la comunidad escolar, transgrediría los artículos 22, 23 y 42 de la ley N° 19.070, Estatuto Docente. Requerido el municipio, éste ha informado mediante el oficio N° 1.400/18, de 2009, manifestando que la medida respecto de la que se reclama fue adoptada atendidas las conclusiones del estudio que indica, de acuerdo a las cuales, dada la progresiva disminución del número de matrículas y los deficientes resultados educativos presentados por ese plantel, no resultaba viable su funcionamiento durante el año en curso. Agrega la municipalidad que a través de la resolución N° 376, de 2009, de la Secretaría Regional Ministerial de Educación de la Región Metropolitana, se dejó sin efecto el reconocimiento oficial que mantenía el establecimiento de que se trata, y que, a la data en que se emitió dicho informe, sus alumnos se encontraban ya reubicados en alguno de los otros doce establecimientos educacionales dependientes de dicha entidad edilicia -o en el proceso de elección respectivo-, como asimismo, que la totalidad de los docentes y de los asistentes de la educación de esa escuela habían sido destinados a alguno de los señalados establecimientos, en conformidad con las solicitudes en que expresaron sus preferencias, por lo que su actuación se habría ajustado a derecho. Sobre el particular, procede recordar que en virtud del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del Ministerio del Interior, las municipalidades tomaron a su cargo la administración y operación de los establecimientos educacionales traspasados, y que el artículo 4°, letra a), de ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, contempla entre las funciones que los municipios pueden desarrollar en el ámbito de su territorio, aquellas relacionadas con la educación y la cultura. Por otra parte, cabe manifestar que el artículo 23 de la citada ley N° 18.695 establece, en su inciso primero, que la unidad de servicios de salud, educación y demás incorporados a la gestión municipal tendrá la función de asesorar al alcalde y al concejo en la formulación de las políticas relativas a dichas áreas, agregando el inciso segundo de dicha norma, en su letra b), que, cuando la administración de esos servicios sea ejercida directamente por la municipalidad, le corresponderá cumplir la función de administrar sus recursos humanos, materiales y financieros, en coordinación con la unidad de administración y finanzas. Pues bien, atendido lo anterior, cumple indicar, en primer término, que el cierre de alguno de los establecimientos educacionales dependientes del municipio, constituye una medida que se enmarca dentro del ámbito de atribuciones de las entidades edilicias en relación con la administración de dichos establecimientos, y que la adopción de tal decisión incide en la ponderación de aspectos de mérito, oportunidad y conveniencia que corresponde evaluar a la Administración activa, respecto de los cuales no compete pronunciarse a esta Entidad Fiscalizadora, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 B de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República. En lo que concierne a las normas de la ley N° 19.070 que los recurrentes estiman transgredidas, es menester señalar que el artículo 22 de ese cuerpo legal dispone que las causales para la adecuación de la dotación docente deben estar fundamentadas en el referido Plan de Desarrollo Educativo Municipal, el que, cabe recordar, debe aprobarse a más tardar el 15 de noviembre del año anterior a aquel en que comience a regir. Ahora bien, en la especie, el respectivo PADEM fue aprobado con anterioridad a la adopción de la decisión de cerrar el establecimiento educacional en comento -toda vez que ésta se definió luego de la recepción de las conclusiones del estudio antes referido, hecho que tuvo lugar el 20 de noviembre de 2008-, por lo que no alude al mencionado cierre. En relación con tal plan anual, cabe indicar que la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General contenida, entre otros, en el dictamen N° 2.373, de 2002, ha sostenido que si bien su objetivo es asegurar que la dotación docente se correlacione con las reales necesidades educativas de una municipalidad o corporación municipal, ese instrumento constituye sólo una estimación numérica de las horas cronológicas requeridas para dar cumplimiento al programa educativo previsto para el año respectivo, por lo que la individualización del personal asociado a su desempeño es un elemento meramente ilustrativo de la distribución de las mismas, que puede ser modificado en cualquier tiempo, mientras se conserve la suma de dichas horas -salvo que sean suprimidas-, y que, por ende, para que un municipio ejerza las atribuciones que le asisten en cuanto a la terminación de los contratos de trabajo de paradocentes contemplados en el aludido plan -acorde con las normas del estatuto pertinente-, no se requiere una modificación previa de éste. En este contexto, aplicando el criterio contenido en dicha jurisprudencia, procede afirmar que, del mismo modo, en la especie nada impide que la atribución municipal de cerrar un establecimiento educacional pueda ejercerse con posterioridad a la aprobación del PADEM 2009, y que por ende, el hecho de que éste haya contemplado el funcionamiento de una determinada escuela para el año en curso, no implica que el municipio haya estado inhabilitado para, luego de aprobado ese instrumento, decidir, por las razones que haya estimado del caso, el cierre de la misma, en la medida que haya presentado oportunamente la solicitud de renuncia al reconocimiento oficial ante la Secretaría Regional Ministerial de Educación pertinente. Cabe manifestar que esa solicitud, en virtud de lo dispuesto en el artículo 21 del decreto N° 177, de 1996, del Ministerio de Educación -que reglamenta los requisitos de adquisición y pérdida del reconocimiento oficial del Estado a los establecimientos educacionales de enseñanza parvularia, básica y media-, debe presentarse dentro de los dos últimos meses del año escolar anterior a aquel en que producirá sus efectos dicha renuncia, los que operan a partir del inicio del siguiente año laboral docente, requisito que se cumplió en la especie, toda vez que, en conformidad con el inciso primero del artículo 23 del decreto N° 453, de 1991, del Ministerio de Educación -reglamento de la ley N° 19.070-, el año escolar abarca, por regla general, el período comprendido entre el 1 de marzo y el 31 de diciembre de cada año-, y, según aparece de los antecedentes acompañados, dicha solicitud se formuló el 28 de noviembre de 2008. Por otra parte, en relación con los artículos 23 y 42 de la citada ley N° 19.070, cumple anotar que el primero se refiere a la posibilidad de observación por parte del Departamento Provincial de Educación respecto de la específica dotación fijada para un establecimiento educacional por la municipalidad, norma irrelevante en la especie, atendidas las características del caso en estudio, mientras que el segundo, dice relación con la posibilidad de destinar a los profesionales de la educación, figura legal que, según lo informado por el municipio, ya ha sido dispuesta respecto de todo el personal afectado por el cierre de la escuela de que se trata, en conformidad con lo expresado en esa norma y dadas las especiales circunstancias de la situación analizada. En consecuencia, considerando que la determinación de cerrar el establecimiento educacional aludido está dentro de las atribuciones legales que la Municipalidad de Recoleta puede ejercer como administradora del mismo, que la solicitud de renuncia a su reconocimiento oficial se presentó oportunamente, siendo aprobada por el organismo competente, y que se habría reubicado a los alumnos y destinado al personal de la educación afectados con esa medida, no se advierte irregularidad en tal actuación municipal. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República