Dictamen N° 46459/2016

N° 46.459 Fecha: 23-VI-2016 La Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR), consulta si la normativa vigente sobre concesiones marítimas la faculta para modificar la línea de playa de aquellos lugares afectados por el terremoto del 27 de febrero de 2010, esto es, entre la Bahía de Laguna Verde en la V Región de Valparaíso hasta la Bahía Queule en la IX Región de La Araucanía. Lo anterior, con el objeto de adecuar dicha línea de playa a la realidad geográfica posterior a ese evento telúrico. Requerido de informe, el Ministerio de Bienes Nacionales señala que, a su juicio, la DIRECTEMAR cuenta con las atribuciones para fijar y/o modificar la línea de playa, sin perjuicio de la posible afectación de los deslindes de inmuebles colindantes, lo que deberá resolverse en su oportunidad. En tanto, la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas indica que no observa que la facultad reglamentaria en análisis sea de aquéllas que se agotan con su ejercicio, por lo que la autoridad marítima aún después de otorgar una concesión de ese tipo, se encuentra en condiciones de ponderar la necesidad de adecuar los límites de aquellas a la realidad actual, con la prevención de que una modificación de la línea de playa solo podría regir para el futuro, sin afectar situaciones jurídicas consolidadas. Por su parte, la Armada de Chile manifiesta que la autoridad marítima tiene una atribución que le permite fijar la línea de playa solo con ocasión de la tramitación de cada concesión marítima, y no una prerrogativa en orden a ejercer dicha facultad en abstracto en toda la zona que indica la presentación en análisis, ya que con ello se podría afectar la superficie de bienes nacionales o de propiedad privada. Es importante tener presente, en forma previa, que el inciso segundo del artículo 589 del Código Civil sitúa a las playas como bienes nacionales cuyo uso pertenece a toda la Nación. Luego su artículo 594 define la playa de mar como la extensión de tierra que las olas bañan y desocupan alternativamente hasta donde llegan en las más altas mareas. Sobre el particular, el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 340, de 1960, del Ministerio de Hacienda, Sobre Concesiones Marítimas, dispone que al Ministerio de Defensa Nacional, ex Subsecretaría de Marina, actual Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, corresponde el control, fiscalización y supervigilancia de toda la costa y mar territorial de la República y de los ríos y lagos que son navegables por buques de más de 100 toneladas, agregando su artículo 2°, en lo que interesa, que es facultad privativa de dicha Cartera de Estado conceder el uso particular en cualquier forma, de las playas y terrenos de playas fiscales dentro de una faja de 80 metros de ancho medidos desde la línea de más alta marea de la costa del litoral. A su vez, el artículo 3°, letra m), del decreto con fuerza de ley N° 292, de 1953, del Ministerio de Hacienda, que Aprueba la Ley Orgánica de la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante, señala que a ese servicio corresponde “Ejercer la fiscalización y control de las playas y de los terrenos fiscales de playa colindantes con éstas en el mar, ríos y lagos; de las rocas, fondos de mar y porciones de agua dentro de las bahías, ríos y lagos, y a lo largo de las costas del litoral y de las islas, cuyo control y fiscalización otorgan las leyes al Ministerio de Defensa Nacional, Subsecretaría de Marina”. Agrega su artículo 4° que corresponderán a la Dirección, además, todas las funciones que le encomienden otras leyes o reglamentos de la República. Luego, el artículo 1°, N° 23, del decreto N° 2, de 2005, del Ministerio de Defensa Nacional, Reglamento sobre Concesiones Marítimas, expresa que la línea de playa es aquella que de acuerdo al artículo 594 del Código Civil, señala el deslinde superior de la playa hasta donde llegan las olas en las más altas mareas y que, por lo tanto, sobrepasa tierra adentro a la línea de la pleamar máxima. Dicho precepto señala, además, que la determinación de la referida línea debe ser efectuada por la DIRECTEMAR, para lo cual, si lo estima necesario, puede requerir un informe técnico al Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (SHOA). Como se puede apreciar, la normativa invocada ha entregado a la DIRECTEMAR la función técnica de determinar la línea de playa, la que ha de ser ejercida requiriendo, en caso que lo estime pertinente, un informe técnico del SHOA y de acuerdo a las instrucciones impartidas al respecto. Así, en cuanto al procedimiento para la determinación de la línea de playa, la DIRECTEMAR elaboró -en cumplimiento de lo preceptuado por el artículo 1° transitorio del anotado Reglamento- el Instructivo para la Elaboración y Presentación de Planos de Concesiones Marítimas, el cual tiene aplicación, según lo manifestado por la propia recurrente en su presentación, no solo en el marco de las solicitudes de dichos títulos. En tanto, el SHOA, mediante las Instrucciones Hidrográficas N° 4, de 2009, ha establecido las normas técnicas y procedimiento para la determinación de la playa y terreno de playa en la costa del litoral y en la ribera de lagos y ríos. Consignado lo anterior, y en lo que atañe a la iniciación del procedimiento para la fijación de la línea de playa, si bien las letras b) de los artículos 26 y 27, y el inciso final del artículo 28, todos del citado Reglamento sobre Concesiones Marítimas, regulan la fijación de la misma a propósito de la solicitud de una concesión marítima y de las demás medidas que indican, no es el único ámbito regulado por la normativa aplicable a la materia en el que tiene relevancia su determinación. En efecto, el artículo 1°, N° 38, del precitado cuerpo reglamentario, define terreno de playa como aquella “Faja de terreno de propiedad del Fisco sometida al control, fiscalización y supervigilancia del Ministerio, de hasta 80 metros de ancho, medida desde la línea de la playa de la costa del litoral y desde la ribera en los ríos o lagos”. Y agrega más adelante que “En aquellos títulos de dominio particular que señalan como deslinde el mar, el Océano Pacífico, la marina, la playa, el puerto, la bahía, el río, el lago, la ribera, la costa, etc., debe entenderse que este deslinde se refiere a la línea de la playa”. De las normas citadas se advierte que la competencia del Ministerio de Defensa Nacional, y en consecuencia de la DIRECTEMAR, para administrar los sectores del borde costero no alcanza a aquellos terrenos que no sean bienes nacionales o fiscales, esto es, aquellos que no pertenezcan a la nación toda o a los que no sean propiamente del Estado, aun cuando se ubiquen dentro de la faja de 80 metros contados desde la línea de más alta marea, como acontece con los predios de propiedad privada, que deslinden sus títulos con el mar, y por ende, con la línea de playa (aplica criterio contenido en el dictamen N° 49.387, de 2012). En este contexto, y en atención a que no existe un procedimiento administrativo especial en nuestro ordenamiento jurídico para la determinación de la línea de playa, en aquellos casos no relacionados con una concesión marítima, el artículo 28 de la ley N° 19.880, que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado –aplicable supletoriamente al procedimiento de la especie, en razón de lo dispuesto en su artículo 1°, inciso primero-, indica que “Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona interesada”. Agrega su artículo 29 que “Los procedimientos se iniciarán de oficio por propia iniciativa, como consecuencia de una orden superior, a petición de otros órganos o por denuncia”. Así, al tenor de la normativa reseñada y su contexto, es dable concluir que la DIRECTEMAR está facultada para revisar y determinar la procedencia de modificar la línea de playa fijada en el referido sector, en aquellos casos en que exista un requerimiento de una persona interesada, como así también iniciar de oficio un procedimiento con dicho fin, en los casos mencionados en el precitado artículo 29. Lo anterior, sin perjuicio de las situaciones jurídicas consolidadas de terrenos particulares, fiscales, sectores concesionados o bienes nacionales de uso público, los que deben ser resguardados por la anotada autoridad marítima. En consecuencia, la DIRECTEMAR puede, en ejercicio de sus funciones fiscalizadoras, llevar a cabo un catastro o levantamiento del estado de las líneas de playa fijadas en el sector indicado, para luego informar de ello al Ministerio de Defensa Nacional, con el objeto de que éste analice los antecedentes y evalúe ordenar las modificaciones que estime pertinentes, para ajustarlas a la realidad geográfica actual, considerando que la labor de control, fiscalización y supervigilancia de las playas y terrenos de playa fiscales, debe ser ejercida por esta última Cartera de Estado, a través de la Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, teniendo como órgano ejecutor de tales acciones a aquella Dirección. Transcríbase al Ministerio de Bienes Nacionales, al Ministerio de Defensa Nacional y a la Armada de Chile. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República