Dictamen N° 5665/2014

N° 5.665 Fecha: 23-I-2014 El Director Ejecutivo de la Corporación Nacional Forestal (CONAF) solicita la reconsideración del dictamen N° 1.291, de 2013, de este origen, que le ordenó reabrir la “investigación interna” relativa al sobreprecio existente en contrataciones de seguros de aeronaves y remitir el expediente original, así como sus copias a este Organismo de Control para su prosecución. Preliminarmente, cabe hacer presente que dicho pronunciamiento tuvo en consideración que tanto el informe del fiscal como las distintas piezas probatorias, daban cuenta de falta de rigurosidad en las anotadas convenciones, de gestión incorrecta de las mismas y de otras faltas que indica, sin que los argumentos dados por la CONAF permitieran eximir de responsabilidad a los involucrados en los hechos irregulares acreditados en esa investigación. En relación con lo anterior, la CONAF expresa que en dicho procedimiento no se aplicaron medidas disciplinarias, toda vez que solo se recomendaron las acciones para prevenir que las situaciones constatadas no volvieran a ocurrir. Asimismo, explica la naturaleza y alcance de la aludida “investigación interna” y manifiesta que sus trabajadores se encuentran sujetos a lo estipulado en sus respectivos contratos de trabajo y a lo señalado en su Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad cuyo artículo 59, en concordancia con los artículos 154, N° 10, y 157 del Código del Trabajo, establece las sanciones a las que están expuestos sus dependientes, sin perjuicio de la facultad del empleador de poner término al contrato de trabajo, de acuerdo a las causales de este último texto legal. Agrega en este punto, que la tramitación para hacer efectiva la responsabilidad laboral de sus subordinados no es la contemplada en el Estatuto Administrativo, sino que la prevista en los artículos 60 y siguientes del mencionado reglamento, que contiene sus propios plazos, diligencias y actuaciones que resguardan el principio constitucional y legal del debido proceso. De esta manera, según indica, la investigación dispuesta por la Dirección Ejecutiva de la CONAF, mediante resolución N° 274, de 2011, no tendría la naturaleza de un sumario administrativo ni de una investigación sumaria, sino que se trataría de una “investigación de carácter interno”, que concluyó el 16 de septiembre de 2011, sin la aplicación de sanciones para ninguno de sus empleados, por las razones invocadas en la resolución N° 360, de igual anualidad, de esa corporación. Además, se habrían adoptado las medidas de resguardo para que no volvieran a ocurrir hechos como los denunciados, sin perjuicio de que posteriormente la Superintendencia de Valores y Seguros haya señalado que no hubo errores en la fijación del monto de las primas respectivas, circunstancia que respaldaría la actuación de buena fe de los dependientes de la CONAF que intervinieron en los asuntos en examen. Finalmente, dicha autoridad indica que de acuerdo al citado reglamento interno no sería posible reabrir un proceso que ya se encuentra afinado, y que pese a que en la especie no se trataría de un sumario, aún en estos, una vez dictada la resolución que les pone término, no se puede modificar lo determinado por el Jefe Superior del Servicio, ya que este agotó sus facultades disciplinarias, produciéndose el desasimiento y extinguiéndose su competencia, cuestión que habría sido resuelta por los Tribunales de Justicia. Sobre el particular, conviene reiterar lo consignado en el aludido oficio N° 1.291, en orden a que la jurisprudencia administrativa de este Organismo de Control, contenida en el dictamen N° 40.405, de 2011, entre otros, precisa que la CONAF ejerce las “funciones públicas” que le han sido otorgadas por diversos cuerpos legales, siendo aplicable a los trabajadores que se desempeñen en esa entidad las disposiciones del Título III “De la Probidad Administrativa”, de la ley N° 18.575 -Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado-, lo que debe entenderse en concordancia con lo preceptuado en el inciso primero del artículo 8° de la Carta Fundamental. Al respecto, y de conformidad con los dictámenes N os 73.040, de 2009 y 39.453, de 2010, realiza “funciones públicas” toda persona que cumple una actividad pública en procura del interés general, sin que tal expresión se reduzca únicamente a quienes revisten la calidad de empleados públicos sometidos al Estatuto Administrativo, por lo que en dicho contexto, este Ente Fiscalizador se encuentra plenamente habilitado para velar por la observancia de esa normativa. Asimismo, los dictámenes N os 46.965, de 2011 y 38.548, de 2013, entre otros, previenen, en armonía con el artículo 2° del decreto ley N° 1.263, de 1975 -Orgánico de Administración Financiera del Estado-, que la CONAF se encuentra dentro de las instituciones que conforman el sistema de administración financiera del Estado, razón por la cual para efectos de los procesos presupuestarios, de contabilidad y de administración de fondos estatales, se entiende como integrante del “sector público”, debiendo añadirse que su ‘presupuesto’ es aprobado en las sucesivas leyes de presupuestos de ese sector, en la partida correspondiente al Ministerio de Agricultura. En ese orden de ideas, y sin perjuicio del carácter de entidad de derecho privado que posee la CONAF, esta tiene una participación mayoritaria del Estado, por lo cual se encuentra sometida a la fiscalización de esta Contraloría General con arreglo a lo previsto en el inciso segundo del artículo 16 de la ley N° 10.336 -que establece su Organización y Atribuciones-, entre otros aspectos, para cautelar la regularidad de sus operaciones y hacer efectiva las responsabilidades de sus directivos o empleados, lo que implica, incluso, la posibilidad de instruir sumarios en dicha corporación (aplica criterio contenido en los dictámenes N os 9.009, de 2001 y 14.089, de 2009, de este origen). Así, en cuanto a la imposibilidad de reabrir la citada ‘investigación interna’ planteada por la CONAF -acorde a lo contemplado en su Reglamento Interno de Orden, Higiene y Seguridad-, es dable precisar que los artículos 133 y siguientes de la mencionada ley N° 10.336, facultan al Contralor General o a cualquier otro funcionario en que aquél haya delegado dicha atribución, para instruir sumarios administrativos con el fin de determinar los hechos sujetos a investigación, las eventuales infracciones, los involucrados, sus grados de culpabilidad y aplicar o proponer, según sea el caso, las acciones disciplinarias que correspondan. De esta manera, en la medida que el procedimiento realizado por la CONAF garantice el anotado principio del debido proceso, resulta indiferente que dicha tramitación no tenga la denominación de sumario administrativo o de investigación sumaria -de aquellas reguladas por el Estatuto Administrativo-, por cuanto lo determinante es que, en virtud de la normativa y jurisprudencia antes expuesta, la Contraloría General cuenta con las potestades para disponer la instrucción, o bien, la reapertura de la “investigación interna” sustanciada por la referida corporación, todo ello con el objeto de hacer efectiva las responsabilidades de los directivos o empleados de la misma. Sostener lo contrario, significaría amparar situaciones arbitrarias que irían en contra del correcto ejercicio de la facultad disciplinaria por parte de la autoridad, avalando irregularidades que, en la especie, pudieran afectar el apropiado destino de los recursos públicos entregados a la CONAF. Consecuente con lo expuesto, se desestima la pretensión del interesado confirmando lo dispuesto en el citado dictamen N° 1.291, de 2013. Así, la CONAF deberá reabrir la mencionada “investigación interna” y remitir el expediente original, así como las copias que se hubieren obtenido del mismo a esta Contraloría General, a fin que esta resuelva su prosecución. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República