Dictamen N° 64722/2015

N° 64.722 Fecha:13-VIII-2015 La Subsecretaría de Relaciones Exteriores ha remitido una presentación a través de la cual la Embajada de Francia en Chile solicita un pronunciamiento respecto de la declaratoria como inmueble de conservación histórica del bien raíz en el que dicha misión diplomática cumple sus funciones, efectuada por el plan regulador comunal respectivo, promulgado mediante el decreto alcaldicio exento N° 131, de 2007, de la Municipalidad de Providencia. Señala la Embajada que en la declaración en cuestión no se habría observado lo establecido en el artículo 41, N° 2, de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas -promulgada mediante el decreto N° 666, de 1967, del Ministerio de Relaciones Exteriores-, en atención a que no se le notificó, por intermedio de dicha Secretaría de Estado, lo dispuesto por el señalado plan regulador. Asimismo, se refiere al eventual incumplimiento de lo estatuido en los artículos 43 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) - sancionada por el decreto con fuerza de ley N° 458, de 1975, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo-, y 2.1.11. de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) -aprobada por el decreto N° 47, de 1992, de la misma Cartera-, que establecen el deber de informar a los vecinos -previo a la discusión del proyecto del plan regulador comunal- acerca de las principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus efectos. La aludida misión diplomática expresa, además, que la circunstancia de que no se le haya notificado lo decidido en relación al asunto planteado vulneraría también lo dispuesto en los artículos 16, 17, letra a), y 45 de la ley N° 19.880. Finalmente, expone que la declaratoria en comento afectaría el derecho de dominio de que es titular el Estado francés sobre el individualizado inmueble, dado que acorde con lo prescrito en el N° 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, las limitaciones a esa garantía deben ser efectuadas por la ley, en razón de su función social. A su vez, se ha dirigido a esta Entidad Fiscalizadora doña Muriel Poirier, con el propósito de complementar lo planteado por la Embajada de Francia en Chile, señalando que no correspondería que la Municipalidad de Providencia haya practicado la declaratoria en cuestión, ya que conforme al N° 1 del artículo 23 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas, el local de la misión estaría exento de impuestos y gravámenes. En relación con la materia, se solicitó informe al anotado municipio, el que no ha sido evacuado a la fecha, motivo por el cual el presente dictamen es emitido sin contar con tal antecedente. Pues bien, acerca del eventual incumplimiento del artículo 41, N° 2, de la referida convención internacional, es menester señalar que tal precepto previene que “Todos los asuntos oficiales de que la misión esté encargada por el Estado acreditante han de ser tratados con el Ministerio de Relaciones Exteriores de ese Estado o por conducto de él, o con el Ministerio que se haya convenido”. De la norma recién transcrita, se aprecia que los temas que deben ser tratados con el Ministerio de Relaciones Exteriores o por conducto de él son los “asuntos oficiales” de que la misión diplomática está encargada, de modo que es necesario dilucidar qué asuntos revisten ese carácter para los efectos de lo regulado en la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas. En tal contexto, cabe consignar que de conformidad al inciso primero del artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 161, de 1978, del Ministerio de Relaciones Exteriores -que fija el estatuto orgánico de esa Cartera-, esta última está encargada de la planificación, dirección, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que formule el Presidente de la República. Lo anterior, resulta concordante con lo preceptuado en los artículos 22 de la ley N° 18.575, que indica que los Ministerios son los órganos superiores de colaboración del Presidente de la República en las funciones de gobierno y administración del Estado en lo que concierne a sus respectivos sectores, y 32, N° 15, de la Constitución Política de la República, que establece que, entre otras, es atribución del Jefe del Estado conducir las relaciones políticas con las potencias extranjeras y organismos internacionales. Asimismo, es conveniente considerar que según lo preceptuado en el artículo 3° del nombrado tratado internacional, la función de una misión diplomática es representar al Estado acreditante ante su homólogo receptor, lo cual se hace en el marco de lo establecido en el derecho internacional, como también fomentar las relaciones amistosas y desarrollar las relaciones económicas, culturales y científicas entre dichos Estados. Además, es útil tener en cuenta que el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define “diplomático” como “Dicho de un negocio de Estado: Que se trata entre dos o más naciones”, y “diplomacia” como “Servicio de los Estados en sus relaciones internacionales”. Así entonces, en opinión de esta Contraloría General, los temas que conforme al citado N° 2 del artículo 41 de la Convención de Viena, deben ser tratados por la misión diplomática respectiva con el Ministerio de Relaciones Exteriores o a través de su conducto, por constituir “asuntos oficiales” en el contexto de dicha regulación, son aquellos relativos a las relaciones que se dan entre los Estados en su calidad de sujetos de derecho internacional, sin que, por cierto, revista tal carácter la declaración de inmueble de conservación histórica practicada por un plan regulador acorde a lo dispuesto en el artículo 60, inciso segundo, de la LGUC. En tal sentido, es menester destacar que de acuerdo con lo prescrito en el citado artículo 60, inciso segundo, de la LGUC, “el Plan Regulador señalará los inmuebles o zonas de conservación histórica, en cuyo caso los edificios existentes no podrán ser demolidos o refaccionados sin previa autorización de la Secretaría Regional de Vivienda y Urbanismo correspondiente”. De lo previsto en la norma recién transcrita y en el N° 2 del artículo 2.1.43. de la OGUC, consta que la declaración de un inmueble como de conservación histórica constituye una medida de planificación urbana que tiene por objeto sujetar el bien raíz respectivo a un estatuto jurídico de protección, atendidos sus valores culturales, relevancia urbanística y/o importancia arquitectónica, sin que, por ende, el acto de la declaración pueda ser considerado dentro de aquellos a que alude la mencionada Convención de Viena. En mérito de lo expuesto, este Organismo de Fiscalización, en el ámbito de su competencia, no advierte que en la declaración del bien en cuestión como inmueble de conservación histórica haya existido un incumplimiento de lo estatuido en el antedicho artículo 41, N° 2, pues esta disposición no resulta aplicable en la especie. En cuanto a que se habría infringido lo previsto en los artículos 43 de la LGUC y 2.1.11. de la OGUC, en orden a informar a los vecinos, es pertinente manifestar que de acuerdo con el N° 1 del inciso segundo del primero de los preceptos recién citados, una vez elaborado el proyecto de plan regulador comunal por la municipalidad respectiva, el concejo comunal, antes de iniciar su discusión, debe informar a los vecinos, especialmente a los afectados, acerca de las principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus efectos, “lo que se hará de acuerdo con lo que señale la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones”. Según se aprecia, la ley encarga a la OGUC regular la forma en que se cumplirá la mencionada obligación de informar a los vecinos. Al respecto, la anotada ordenanza dispone, en el N° 1 del inciso primero de su artículo 2.1.11., que “Tal información deberá entregarse, al menos, mediante carta certificada a las organizaciones territoriales legalmente constituidas que estén involucradas y, a través de un aviso de prensa en un medio de amplia difusión en la comuna, se pondrá en conocimiento de los vecinos que dicha información, acompañada de la memoria explicativa, estará a su disposición para su retiro gratuito, en el lugar que allí se indique. En este mismo aviso se indicará el lugar y fecha en que se realizarán las audiencias públicas a que se refiere el número siguiente”. Por lo tanto, de acuerdo a lo establecido en la normativa que rige la materia, la obligación de informar a los vecinos sobre las principales características y efectos del proyecto del plan regulador, debe cumplirse -salvo el caso de las organizaciones territoriales- comunicando a los mismos, por medio de un aviso de prensa realizado en las condiciones que exige el precitado artículo, que será puesta a su disposición la mencionada información en el lugar que allí se señale y, por supuesto, poniendo efectivamente dichos antecedentes a disposición de los vecinos en el sitio indicado. Así, en concordancia con lo manifestado en el dictamen N° 24.824, de 2014, de este origen, debe hacerse presente que la OGUC prevé una instancia de información para los vecinos que no considera la realización de notificaciones particularizadas a ellos -salvo el caso de las organizaciones territoriales-, de manera que no constituía una exigencia establecida en esa preceptiva que la Municipalidad de Providencia comunicara a la Embajada de Francia en Chile, vía notificación, cuáles eran los alcances del proyecto de plan regulador, a diferencia de lo que sugiere dicha misión diplomática. Ahora bien, tanto de lo consignado en los considerandos del aludido decreto alcaldicio exento N° 131, de 2007, como en el oficio N° 4.670, de 6 de mayo de 2013, ambos de la Municipalidad de Providencia, aparece que esta última dio cumplimiento a lo dispuesto en el referido N° 1 del artículo 2.1.11. de la OGUC, sin que hayan sido aportados antecedentes que permitan desvirtuar lo allí aseverado. Por otro lado, en lo que respecta a la posible infracción de los artículos 16, 17, letra a), y 45 de la ley N° 19.880, por parte de la Municipalidad de Providencia en la declaratoria de que se trata, es necesario indicar que el primero de dichos preceptos consagra los principios de transparencia y de publicidad, conforme a los cuales el procedimiento administrativo debe realizarse con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él, añadiéndose que, salvo las excepciones establecidas en la ley, son públicos los actos administrativos de los órganos de la Administración del Estado y los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo o esencial. En este contexto y en concordancia con lo expresado en el ya referido dictamen N° 24.824, de 2014, cabe anotar que, como se adelantó, los reseñados artículos 43 de la LGUC y 2.1.11. de la OGUC, que regulan el procedimiento para la elaboración, aprobación y modificación de los planes reguladores comunales, contemplan distintas instancias de información y participación ciudadana, las cuales fueron observadas por el municipio, según lo que aparece de la documentación que obra en poder de esta Contraloría General, sin que conste que durante el procedimiento la señalada Embajada haya solicitado a dicha entidad edilicia información relativa a la materia y que ésta le haya sido denegada injustificadamente. A su vez, es un hecho que el referido decreto alcaldicio exento N° 131, que promulgó el plan regulador en comento, fue publicado en el Diario Oficial, junto con la respectiva ordenanza, el 23 de enero de 2007, tal como lo disponen, en su parte pertinente, los mencionados artículos 43 y 2.1.11. En consecuencia, no es posible apreciar una infracción al artículo 16 de la ley N° 19.880 en el procedimiento de la especie. Luego, debe anotarse que el artículo 17, letra a), del mismo texto legal dispone que las personas, en sus relaciones con la Administración, tienen derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copia de los documentos que rolan en el expediente y la devolución de los originales, salvo que por mandato legal o reglamentario éstos deban ser acompañados a los autos, a su costa. Como se advierte, la aplicación del precepto analizado supone la existencia de un rol activo por parte del interesado, en orden a requerir al respectivo órgano de la Administración que le dé a conocer el estado del procedimiento, le otorgue copia de los antecedentes que rolan en el expediente o le devuelva los documentos originales que figuran en el mismo, requerimiento cuya existencia y denegación no ha sido alegada ni se acredita en este caso, de manera que no es posible observar una vulneración al derecho que consagra tal disposición. En lo que concierne a lo planteado por la Embajada de Francia en Chile, en el sentido de que la Municipalidad de Providencia habría incumplido el artículo 45 de la ley N° 19.880, cabe señalar que este precepto ordena notificar los actos administrativos de efectos individuales a los interesados conteniendo su texto íntegro. Sobre este punto, resulta pertinente recordar que el inciso primero del artículo 1° de la ley N° 19.880 dispone que dicho cuerpo legal se aplicará con carácter de supletorio en caso que otra ley establezca procedimientos administrativos especiales. Es decir, para que proceda aplicar tal ordenamiento sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado en el evento de existir una normativa que fija un procedimiento administrativo especial, se requiere que el asunto en cuestión no esté regulado por esta última preceptiva, pues, si se está en dicha hipótesis, la anotada ley sobre Bases únicamente está llamada a suplir los vacíos que tenga la regulación especial. Pues bien, en el caso del procedimiento para la elaboración, aprobación y modificación de los planes reguladores comunales existe una normativa especial, la cual se encuentra contenida, principalmente, en la LGUC y la OGUC, de manera que es necesario dilucidar si en tal preceptiva se regla lo relativo a la comunicación de lo decidido en el marco de ese procedimiento. En este contexto, cabe señalar que, como se adelantó, los reseñados artículos 43 de la LGUC y 2.1.11. de la OGUC, prescriben que los actos administrativos que promulgan la aprobación o modificación de un instrumento de planificación territorial -como acontece con el referido decreto alcaldicio exento N° 131-, deben ser publicados en el Diario Oficial, junto con la respectiva ordenanza, lo que en el caso de la especie se cumplió, según se indicó, el 23 de enero de 2007. Por consiguiente, en armonía con lo sustentado en el dictamen N° 2.379, de 2011, se concluye que, por tratarse de un aspecto regulado por la preceptiva especial que rige la materia, no corresponde, en la situación en análisis, aplicar las disposiciones sobre notificaciones previstas en la ley N° 19.880. Luego, en lo que atañe a lo planteado por la Embajada de Francia en Chile, en el sentido de que las limitaciones al dominio deben ser establecidas por ley, en razón de su función social, corresponde recordar que la declaración de un inmueble como de conservación histórica, encuentra su fundamento, precisamente, en lo prescrito en un precepto legal, cual es el inciso segundo del artículo 60 de la LGUC, ya transcrito. Finalmente, en cuanto a lo sostenido por doña Muriel Poirier, es menester anotar que el N° 1 del artículo 23 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas prescribe que “El Estado acreditante y el jefe de la misión están exentos de todos los impuestos y gravámenes nacionales, regionales o municipales, sobre los locales de la misión de que sean propietarios o inquilinos, salvo de aquellos impuestos o gravámenes que constituyan el pago de servicios particulares prestados”. Añade el numeral 2 del mismo artículo que la “exención fiscal” a que se refiere este artículo no se aplica a los impuestos y gravámenes que allí se indican. Del análisis del artículo antes citado, se aprecia que éste se refiere a obligaciones de índole tributaria establecidas en el ordenamiento del Estado receptor -en este caso, el Estado de Chile-, sin que, por tanto, resulte procedente hacer extensiva su aplicación a la declaratoria de inmueble de conservación histórica que se impugna. En razón de todo lo expuesto, no es posible apreciar la existencia de las irregularidades planteadas en relación con la declaración como inmueble de conservación histórica del bien raíz usado por la Embajada de Francia en Chile, ya que de los antecedentes tenidos a la vista aparece que la Municipalidad de Providencia ha cumplido con lo prescrito en la normativa que rige la materia. Lo expresado, por último, es sin perjuicio, por cierto, de que se pida al referido municipio analizar la conveniencia de mantener dicha declaratoria. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante