Dictamen N° 66754/2013

N° 66.754 Fecha: 16-X-2013 Se ha dirigido a esta Contraloría General el alcalde de la Municipalidad de Salamanca, solicitando la reconsideración del Informe de Investigación Especial N° 19, de 2012, de la Contraloría Regional de Coquimbo, sobre eventuales irregularidades en dicha entidad edilicia, en virtud de las razones que expone. Como cuestión previa, conviene recordar que el aludido informe, en lo que interesa, concluyó que no resultaba procedente que el municipio de que se trata, arrendara un inmueble en la ciudad de Viña del Mar para que se instalara el Centro de Alto Rendimiento de Estudiantes de Salamanca -CARES-, ni la destinación de la servidora a contrata señora Karen Jarufe Sturla para desempeñarse como administradora de ese recinto, y su posterior contratación bajo las normas del Código del Trabajo para dichos efectos, por cuanto tales conductas importarían el ejercicio de funciones municipales fuera del ámbito territorial de la comuna. En esta oportunidad, el ocurrente sostiene que las actuaciones objetadas se enmarcan dentro de un programa tendiente a promover el desarrollo comunitario, a través de la habilitación de un hogar estudiantil que beneficie a alumnos destacados y de escasos recursos de la comuna, que ya se encuentren aceptados en universidades, institutos profesionales o centros de formación técnica, situados en las ciudades de Viña del Mar y Valparaíso. Lo anterior, se afirma, considerando que atendida la ubicación geográfica de la localidad de Salamanca, no existen establecimientos de educación superior a los que dichos estudiantes puedan asistir, por lo que de cerrarse el anotado centro, estos no podrían continuar con sus actividades académicas; además de haberse reconocido por esta propia Contraloría General, mediante el dictamen N° 51.620, de 2005, la posibilidad de ejecutar actuaciones extraterritoriales, siempre que no se afecte la competencia de otros organismos públicos, supuesto que precisamente se verificaría en la especie. Sobre el particular, debe señalarse en primer término, que el inciso cuarto del artículo 1° de la Carta Fundamental, establece que el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible. Asimismo, el artículo 19, N° 10°, del mencionado texto constitucional, reconoce el derecho a la educación, cuyo objeto es el “pleno desarrollo de la persona en las distintas etapas de su vida”, correspondiéndole al Estado “fomentar el desarrollo de la educación en todos sus niveles”. A su vez, disponen los artículos 118 de la Constitución Política y 1° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, en lo que interesa, que la administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la preceptiva legal, reside en un municipio y su finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación local en el progreso económico, social y cultural. Previenen los artículos 3°, letra c), y 4°, letras a) y e), de la mencionada ley N° 18.695, en lo pertinente, que corresponde a las entidades edilicias, en el ámbito de sus respectivos territorios, promover el desarrollo comunitario y cumplir funciones relacionadas con la educación, la cultura y la asistencia social y jurídica. Enseguida, cabe hacer presente que los dictámenes N°s. 27.208, de 1989, y 3.289, de 1994, citados en el informe cuya reconsideración se solicita, precisaron que el elemento territorial marca la competencia de cada una de las municipalidades, de manera tal que las funciones y atribuciones que el ordenamiento jurídico les confiere, han sido concebidas para que sean ejercidas por estas solo dentro del territorio que les corresponda. Por su parte, el dictamen N° 51.620, de 2005, a que se refiere el ocurrente en su presentación, sostiene que el ámbito espacial de competencia de las entidades edilicias, no significa que aquellas no puedan actuar más allá de sus límites geográficos e incluso adquirir bienes, muebles e inmuebles, ubicados fuera de ellos, en la medida que estas actuaciones no impliquen el desempeño de funciones o potestades propias de su naturaleza de organismo público, en otras comunas. Ahora bien, efectuado un nuevo análisis de los antecedentes tenidos a la vista, es posible advertir que en el inmueble arrendado por el municipio de que se trata, se da alojamiento temporal a ciertos estudiantes de la comuna de Salamanca, durante el respectivo año académico de los cursos a los que asisten en establecimientos de educación superior, ubicados en las ciudades de Viña del Mar y Valparaíso, lo que se enmarca en un programa que, precisamente, busca prestar asistencia social a familias de escasos recursos y propender al desarrollo educacional de la población de Salamanca, contribuyendo a crear condiciones que permitan a sus habitantes la mayor realización espiritual y material posible, dando eficacia a la citada preceptiva constitucional y legal, contemplada en los artículos 1°, inciso cuarto, y 19, N° 10°, de la Constitución Política, y 3°, letra c), y 4°, letras a) y e), de la ley N° 18.695. Luego, acorde con el criterio contenido en el dictamen N° 38.520, de 2000, es menester señalar que no se aprecia inconveniente en la ejecución de acciones, como las que aquí se examinan, en una comuna diferente de la que provienen sus destinatarios, pues, por una parte, con dicha actuación se están reforzando las funciones municipales -desarrollo comunitario, asistencia social, educación- y, por otra, el beneficio cuya obtención motiva la aplicación del proyecto respectivo se radica, en definitiva, en la localidad en que se aprobó la iniciativa. En consecuencia, de conformidad con lo expuesto precedentemente, la instalación del mentado hogar estudiantil, por parte de la Municipalidad de Salamanca, se ajusta a derecho. Precisado lo anterior, y en lo relativo a la destinación y posterior contratación bajo las normas del Código del Trabajo, de la señora Jarufe Sturla, para desempeñarse como administradora del inmueble en comento, cumple con señalar que no se han acompañado nuevos antecedentes que permitan desvirtuar las observaciones formuladas en el informe de la especie, por lo que estas se mantienen en todas sus partes, debiendo el anotado municipio adoptar las medidas que resulten necesarias a efectos de regularizar dicha situación. Sin perjuicio de ello, se ha estimado pertinente indicar que las contrataciones que deban efectuarse, en lo sucesivo, en relación con el mencionado hogar estudiantil, corresponde que se realicen bajo la modalidad de honorarios, por tratarse los servicios requeridos de labores de apoyo, las que de conformidad con lo precisado por la jurisprudencia administrativa contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 74.870, de 2011, y 31.394, de 2012, deben acotarse al desarrollo de actividades específicas que se establezcan en el respectivo programa, sin que puedan importar el desempeño de funciones que permanentemente deben cumplir los municipios a través de sus servidores. Reconsidérese parcialmente y compleméntese, en los términos expresados en el presente oficio, el Informe de Investigación Especial N° 19, de 2012, de la Contraloría Regional de Coquimbo, como asimismo, reconsidérese, en lo pertinente, el dictamen N° 42.608, de 1994, de este origen. Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante