Dictamen N° 74870/2011

N° 74.870 Fecha: 29-XI-2011 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Lota, solicitando un pronunciamiento respecto a la procedencia de contratar, bajo la modalidad de honorarios, los servicios contemplados en el “Programa social de apoyo a la reconstrucción de la comuna de Lota 2011”, cuyo texto adjunta, implementado como consecuencia del terremoto del 27 de febrero de 2010, imputando el respectivo gasto a la glosa presupuestaria comprendida en el subtítulo 21, ítem 04, asignación 004, del correspondiente clasificador presupuestario. Sobre el particular, cabe señalar que el decreto N° 1.186, de 2007, del Ministerio de Hacienda, agregó en el clasificador de gastos contemplado en el decreto N° 854, de 2004, de la misma Secretaría de Estado-, al Subtítulo 21 Gastos en Personal, Ítem 04 Otros Gastos en Personal, la Asignación 004 "Prestaciones de Servicios en Programas Comunitarios", con la siguiente definición: "Comprende la contratación de personas naturales sobre la base de honorarios, para la prestación de servicios ocasionales y/o transitorios, ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades, que estén directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia”. Como es posible advertir, los gastos comprendidos en la aludida cuenta presupuestaria son aquellos que derivan de las contrataciones a honorarios de personas naturales que tengan por objeto la prestación de servicios que reúnan las siguientes características: a) que sean ocasionales y/o transitorios; b) que sean ajenos a la gestión administrativa interna de las respectivas municipalidades y c) que se encuentren directamente asociados al desarrollo de programas en beneficio de la comunidad, en materias de carácter social, cultural, deportivo, de rehabilitación o para enfrentar situaciones de emergencia, desarrollados -según el criterio sustentado en el dictamen N° 976, de 2009, de esta Entidad de Control- en cumplimiento de las funciones previstas en el artículo 4° de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. Pues bien, para los efectos de establecer si la entidad recurrente puede realizar la imputación por la que consulta, es necesario dilucidar si los servicios que se contratarán a través del programa social al que alude reúnen las condiciones anotadas precedentemente. En primer término, en lo concerniente a que se trate de servicios “ocasionales y/o transitorios”, cabe anotar que esta nomenclatura alude a labores que si bien corresponden a las entidades edilicias, son de carácter circunstancial, en contraposición a aquellas que estas deben realizar en forma permanente y habitual (aplica criterio contenido en el dictamen N° 53.796, de 2009). Luego, si bien el “Programa social de apoyo a la reconstrucción de la comuna de Lota 2011” se encuentra destinado, según su tenor expreso, a enfrentar la crisis habitacional generada como consecuencia del terremoto del 27 de febrero de 2010, los términos poco específicos en que ha sido formulado no permiten establecer que tanto el mismo como los servicios que considera se encuentren acotados temporalmente, más aún si no contiene un plan de ejecución o una carta Gantt. Ello resulta evidente de los antecedentes presentados, ya que mientras en la consulta de la especie se señala que el aludido programa se extendería hasta diciembre de 2011, en la copia del programa acompañada se indica que su alcance es hasta el año 2013. Por otra parte, en cuanto al cumplimiento del supuesto referido a que dichos servicios deben ser “ajenos a la gestión administrativa interna” de la municipalidad y en concordancia con el criterio contenido en el dictamen N° 60.469, de 2008, es del caso manifestar que tal requisito tiene por objeto evitar que por la vía de las contrataciones en comento se suplan posibles carencias de personal en los municipios. Es decir, se trata de que a través de dicho mecanismo no se encomienden funciones genéricas propias de un cargo o empleo municipal, cuyo cumplimiento ha sido reservado a los funcionarios de planta o a contrata, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 5°, letras a) y f), de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, a personas contratadas a honorarios (aplica criterio contenido en el dictamen N° 1.399, de 2003, entre otros). De este modo, la procedencia de las correspondientes contrataciones dependerá de que ellas se encuentren debidamente acotadas al desarrollo de actividades específicas que se establezcan en el programa social y que estas no importen el desempeño de funciones que permanentemente deben cumplir los municipios a través de sus funcionarios. En relación con lo anterior, cabe recordar que la jurisprudencia administrativa ha precisado -entre otros, en los dictámenes N°s. 17.234, de 1991; 27.050 y 7.266, ambos de 2005, y 37.787, de 2009- que no pueden ser cumplidas por personas contratadas a honorarios aquellas funciones que impliquen ejercer labores de dirección, coordinación, inspección o fiscalización, ya que, por su naturaleza y amplitud, obedecen a labores propias de la gestión administrativa interna del municipio, que deben ser cumplidas por personal de planta o, de ser procedente según el caso, a contrata. Ahora bien, en el programa que se adjunta a la presentación de la especie, según se advierte de su anexo 1, se consideran algunas funciones que se refieren, precisamente, a tareas de esa índole vinculadas con el funcionamiento de la Entidad de Gestión Inmobiliaria Social del municipio, tales como “Dirigir y coordinar al respectivo personal”; “Coordinar con la Municipalidad, las acciones y soluciones de subsidio y otras necesidades habitacionales para la comunidad” y “Contraparte técnica de obras de patrimonio en ejecución”. En seguida, en lo relativo a que los servicios que se contraten tengan por objeto el desarrollo de programas en beneficio de la comunidad en alguna de las materias a que alude la glosa presupuestaria en comento, cabe señalar que, de los antecedentes tenidos a la vista, aparece que si bien el programa implementado por la Municipalidad de Lota fue creado para enfrentar las situaciones de emergencia derivadas del terremoto del 27 de febrero de 2010, en cumplimiento de la función contemplada en el artículo 4°, letra i), de la citada ley N° 18.695, vinculada con la prestación de auxilio en situaciones de catástrofes, las actividades que este contempla no se encuentran suficientemente supeditadas a esa planificación. En este sentido, cabe anotar que el programa en comento menciona servicios que no se hallan, necesariamente, vinculados con la reconstrucción posterior al terremoto, como acontece con los siguientes: “Gestionar las necesidades de la Egis Municipal para su operación y funcionamiento”; “Administración y seguimiento de la demanda de subsidios”; “Realizar atención de público, trabajo administrativo de la Egis Municipal”; “Trabajo de terreno en información, organización y difusión de los programas habitacionales de Lota” y “Trabajo de participación social en terreno con las diversas juntas de vecinos”. En este contexto, es posible sostener que para que la Municipalidad de Lota pueda disponer contrataciones a honorarios tendientes al cumplimiento de un programa que permita la reconstrucción habitacional de la comuna por los daños originados en una situación de catástrofe como la acaecida en el año 2010, es necesario que previamente se reformule, en los términos indicados, el programa cuya copia se adjunta en esta oportunidad, de manera que los servicios que este considere cumplan con las exigencias referidas precedentemente, procediendo sólo en tal caso la imputación del respectivo gasto a la glosa presupuestaria correspondiente al subtítulo 21 gastos en personal, ítem 04 otros gastos en personal, asignación 004 prestaciones de servicios en programas comunitarios. Sin perjuicio de lo anterior, cabe recordar que la prestación de servicios como los considerados en el programa de la especie debe realizarse, por regla general, a través de funcionarios de planta o a contrata -según sea la naturaleza de la respectiva labor y con las limitaciones presupuestarias pertinentes-, ya que las contrataciones a honorarios constituyen un mecanismo excepcional y transitorio para el cumplimiento de funciones municipales (aplica criterio contenido en el dictamen N° 13.684, de 2009). Finalmente, la entidad recurrente consulta si, en el evento de no ser factible dicha imputación -la que no se encuentra afecta a la limitación prevista en el artículo 13 de la ley N° 19.280-, es posible que esta Contraloría General autorice un incremento, por un determinado tiempo, del porcentaje al que restringe esa norma las contrataciones a honorarios. Sobre este aspecto, cabe señalar que dicha disposición no faculta a autoridad alguna para autorizar el referido aumento, ni establece una excepción a la mencionada restricción -según el criterio contenido en el citado dictamen N° 976, de 2009- en caso de catástrofes. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República