Dictamen N° 68203/2012

N° 68.203 Fecha: 31-X-2012 Se ha dirigido a esta Contraloría General el diputado señor Gabriel Ascencio Mansilla, solicitando que este Organismo de Control disponga la paralización del proceso de licitación de las obras “Banderas Bicentenario”, a fin de pronunciarse sobre su legalidad, particularmente acerca de la competencia de la Dirección de Arquitectura en la materia, de la pertinencia de ejecutar un proyecto objetado técnicamente por el correspondiente organismo de planificación, y de la procedencia de dividir la inversión en proyectos regionales y su incidencia en el control previo de legalidad que realiza esta Entidad de Fiscalización, el que se habría omitido. Sobre la materia corresponde señalar, en primer término, que se han tenido a la vista los informes proporcionados a solicitud de este Órgano de Control por la citada Dirección de Arquitectura y por la Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social. Enseguida, debe anotarse que el decreto con fuerza de ley N° 850, de 1997, del Ministerio de Obras Públicas, en su artículo 1° dispone que la Secretaría de Estado encargada del planeamiento, estudio, proyección, construcción, ampliación, reparación, conservación y explotación de las obras públicas, es el Ministerio de Obras Públicas. Los artículos 11 y 13 del mismo cuerpo normativo contemplan, por su parte, a la Dirección General de Obras Públicas como un órgano dependiente de la mencionada Secretaría de Estado, formada por las direcciones de Planeamiento, Arquitectura, Obras Hidráulicas, Vialidad, Obras Portuarias, Aeropuertos y Contabilidad y Finanzas. Pues bien, excluyendo a las direcciones de Planeamiento y Contabilidad y Finanzas -que no realizan obras-, del análisis de las funciones que se asignan a cada dirección se advierte que salvo la de Arquitectura, las obras que aquellas pueden ejecutar están vinculadas a una determinada especialidad, asociada a su denominación. En efecto, mientras las restantes Direcciones solo pueden, como regla general, proyectar y construir obras de especialidad hidráulica, vial, portuaria y aeroportuaria, según el caso, la de Arquitectura está habilitada, de acuerdo con el artículo 16 del citado decreto con fuerza de ley, en lo que interesa, para realizar el estudio, construcción, reparación y conservación de edificios, expresión que alude, en general y según su sentido natural y obvio, a toda construcción fija, hecha con materiales resistentes, cualquiera sea su uso. Es decir, también en armonía con la denominación de esta última Dirección -arquitectura es el arte de proyectar y construir edificios-, el precepto citado no alude a ningún tipo específico de obra. De este modo, no resulta consistente cuestionar la competencia de la Dirección de Arquitectura sobre la base de que en la especie no se estaría en presencia de edificios, sino más bien de obras que podrían asimilarse a monumentos, si se considera, además de lo consignado precedentemente, que la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones -aplicable, en general, a las obras que realiza el Estado-, define en su artículo 1.1.2. monumento nacional como edificio, conjunto o área declarada como tal en conformidad a la ley N° 17.288. Lo que resulta concordante con la definición de edificio que contempla esa misma Ordenanza, al señalar que es toda edificación compuesta por uno o más recintos cualquiera sea su destino. En ese orden de ideas, no cabe sino concluir que la Dirección de Arquitectura, en el marco de las funciones y atribuciones del Ministerio de Obras Públicas, tiene competencia en la ejecución de aquellas edificaciones que por su especialidad no corresponden a las otras Direcciones dependientes de la Dirección General de Obras Públicas. Definido lo anterior, y por otro lado, es útil consignar que los recursos para atender al financiamiento de las obras de que se trata han sido identificados en el decreto N° 356, del año en curso, del Ministerio de Hacienda, con el código BIP 30117014-0 “Construcción Obras Complementarias e Instalaciones Conmemoración Bicentenario”, con cargo a los fondos contemplados en el subtítulo 31, ítem 02, del presupuesto de la Dirección de Arquitectura para el presente año. También es útil señalar que la ley N° 20.557, de Presupuestos del Sector Público para el año 2012, previene, en la glosa 06 asociada al citado subtítulo, que con cargo a estos recursos esa Dirección podrá ejecutar estudios, proyectos y obras en edificios públicos, incluidas aquellas de la Vialidad Urbana, obras complementarias, instalaciones y servicios anexos en el área de influencia de la referida iniciativa de inversión. De este modo, y atendido lo expuesto en cuanto concierne a la competencia de la Dirección de Arquitectura para contratar la edificación de obras para conmemorar el bicentenario de la independencia, consistentes en la instalación de 14 mástiles y sus entornos inmediatos a erigir en un lugar significativo de cada una de las catorce capitales regionales, a que se refiere la presentación de que se trata, no se advierte objeción de legalidad que formular. Por otra parte, en lo que atañe a la objeción técnica a que alude el recurrente, la Subsecretaría de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social, a través de su oficio N° 40/493, del presente año, ha informado que estudiadas las particularidades y antecedentes del proyecto determinó que no resultaba posible aplicar la “Metodología General de Evaluación” que para estos efectos administra el Sistema Nacional de Inversiones, toda vez que la propuesta y los antecedentes presentados en relación con las características particulares del proyecto no permitían determinar su rentabilidad social, situación de hecho que motivó la objeción técnica. En relación a esta materia, viene al caso consignar que el artículo 15 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, dispone que la Dirección de Presupuestos es el organismo técnico encargado de proponer la asignación de los recursos financieros del Estado y le compete, privativamente, orientar y regular el proceso de formulación presupuestaria. A su turno, el artículo 19 bis, inciso cuarto, del recién mencionado texto legal, establece que los estudios preinversionales y los programas o proyectos de inversión deberán contar, como documento interno de la Administración, con informe del organismo de planificación nacional o regional en su caso. Agrega que corresponderá al Ministerio de Hacienda impartir instrucciones y resolver al respecto. A su vez, de acuerdo al artículo 2°, letra f), de la ley N° 18.989, que creó el Ministerio de Planificación, aplicable a la situación que se analiza atendida la época de postulación e informe del proyecto, corresponde a esa Secretaría de Estado establecer los criterios de evaluación económica y social para los proyectos de inversión y colaborar con el Ministerio de Hacienda en la definición de normas de financiamiento para planes y proyectos de desarrollo. Puntualizado lo anterior, es del caso precisar que -tal como se señaló en el dictamen N° 20.570, de 2009, de esta Contraloría General-, el informe del organismo de planificación, en los casos en que es exigible, reviste el carácter de un documento interno de la Administración cuyas conclusiones están sujetas a la decisión que en definitiva adopte el Ejecutivo sobre la procedencia de las respectivas iniciativas de inversión, decisión final que se materializa mediante la dictación del decreto del Ministerio de Hacienda, firmado por el ministro del ramo, que identifica los estudios básicos, programas y proyectos de inversión y asigna los recursos con cargo al presupuesto vigente, situación que aconteció en la especie. A mayor abundamiento, la inexistencia de una metodología que permita al organismo de planificación correspondiente evaluar un proyecto en particular no puede constituir un impedimento para la realización de obras que la Administración estime relevantes -en este caso para los efectos de conmemorar el bicentenario a través de símbolos tangibles-, correspondiendo a esta ponderar y fundamentar la aplicación de recursos públicos para propósitos como el perseguido con la iniciativa en examen. Finalmente, procede atender el reclamo formulado en orden a que, a juicio del recurrente, la inversión debió efectuarse a nivel nacional, como un único proyecto, y no dividirlo en proyectos regionales, y que ello habría incidido en la falta de control previo por parte de este Organismo de Fiscalización. Al respecto, se debe hacer presente que la Dirección de Arquitectura ha señalado que la licitación de las obras, conforme a su estructura orgánica, fue llevada a cabo a nivel regional, atendido el lugar de emplazamiento de las mismas, decisión que responde a un aspecto de mérito y oportunidad que no aparece objetable jurídicamente. En cuanto al control previo aludido, cabe recordar, en primer término, lo señalado en relación con los recursos para atender el financiamiento del proyecto de que se trata, en orden a que ellos fueron identificados en el decreto N° 356, del año en curso, del Ministerio de Hacienda, con el código BIP 30117014-0, el que fue tomado razón por esta Contraloría General. En seguida, y conforme a los antecedentes tenidos a la vista, es dable precisar que en los procesos de licitación llevados a cabo por la Dirección de Arquitectura a nivel regional -que no concluyeron con la adjudicación, según informa la referida Dirección-, se utilizó el formato tipo de bases administrativas especiales para contratos de ejecución de obras por sistema de pago contra recepción, aprobadas mediante la resolución N° 131, de 2009, de la Dirección General de Obras Públicas, y que el punto 9.5 de la resolución N° 1.600, de 2008, de esta Entidad -que fija normas sobre exención del trámite de toma de razón-, establece la exención de aquellas resoluciones aprobatorias de bases que se ajusten a un formato tipo aprobado previamente por la Contraloría General, debiendo someterse en definitiva a toma de razón solo el acto de aprobación del contrato de acuerdo a las reglas generales, motivo por el cual en la especie no era procedente el control previo de legalidad de las resoluciones aprobatorias aludidas. En razón de lo expresado y de los antecedentes tenidos a la vista, no se advierten reparos que formular acerca de lo obrado en torno a la materia por la Dirección de Arquitectura, en los aspectos a que se refiere este pronunciamiento, lo cual es sin perjuicio de las demás fiscalizaciones que puedan determinarse. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República