Dictamen N° 20570/2009

N° 20.570 Fecha: 21-IV-2009 Doña Delia Arneric Alvarez, en su calidad de Presidenta de la Directiva Nacional de Funcionarios del Ministerio de Planificación, ha solicitado un pronunciamiento sobre las facultades de la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, para crear códigos de identificación de proyectos de inversión y asignar financiamiento a iniciativas que no han sido evaluadas en conformidad a la ley, lo que en su concepto significa una infracción a la normativa que regula la materia e interfieren el ejercicio de las funciones propias del Ministerio de Planificación. Señala como precedentes, las circulares N°s 36 de 2007, y 1 de 2008, ambas de la Dirección de Presupuestos ya mencionada, documentos que transgredirían, por las razones que expone, el artículo 75 de la ley N° 19.175; los artículos 5° y 11 de la ley N° 18.575 y el artículo 19 bis del decreto ley N° 1.263 de 1975. Las Subsecretarías de Planificación y de Hacienda han informado mediante oficios N°s 1.858 y 743, ambos de 2008, respectivamente. Al respecto, cabe manifestar que en conformidad con lo dispuesto en el decreto con fuerza de ley N° 106 de 1960, del Ministerio de Hacienda, la Dirección de Presupuestos es un servicio dependiente de esa Secretaría de Estado, que tiene entre sus funciones, en lo que interesa, promover, identificar, preparar y evaluar proyectos de inversión del sector público, según lo prevé el artículo 2°, N° 14, de dicho texto legal. Asimismo, el artículo 15 del aludido decreto ley N° 1.263 -Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado- ­dispone que esa Dirección es el organismo técnico encargado de proponer la asignación de los recursos financieros del Estado y le compete, privativamente, orientar y regular el proceso de formulación presupuestaria, entre otras atribuciones de orden financiero que se contemplan en el referido texto legal. A su turno, en virtud de lo establecido en el inciso cuarto del artículo 19 bis, del mismo texto legal recién citado, los estudios preinversionales y los programas o proyectos de inversión deberán contar con informe del organismo de planificación nacional o regional, según sea el caso. Agrega que corresponderá al Ministerio de Hacienda impartir instrucciones y resolver al respecto. Dispone el inciso quinto del citado precepto legal, que la autorización de recursos para los estudios, programas y proyectos aludidos, sólo podrá efectuarse previa identificación presupuestaria, aprobada a nivel de asignaciones especiales por decreto o resolución, según corresponda, materia regulada por el decreto N° 814 de 2003, del Ministerio de Hacienda, que aprueba el reglamento del artículo 19 bis del decreto ley N° 1.263, de 1975. Además, de acuerdo a la ley N° 18.989, que crea el Ministerio de Planificación, corresponde a esta Secretaría de Estado, entre otros fines, objetivos y atribuciones, evaluar los proyectos de inversión financiados por el Estado, establecer los criterios de evaluación económica y social para los proyectos de inversión y colaborar con el Ministerio de Hacienda en la definición de normas de financiamiento para planes y proyectos de desarrollo. Precisado lo anterior, corresponde manifestar que los oficios circulares N°s 36 de 2007, y 1 de 2008, sobre instrucciones específicas en materias de inversión, iniciativas de inversión y otros aspectos de carácter presupuestario que indican, han sido dictados por el Ministro de Hacienda en ejercicio de las facultades que le confiere el inciso cuarto, del artículo 19 bis, del decreto ley N° 1.263 de 1975, y en conformidad con las atribuciones que en general el ordenamiento jurídico le otorga para normar sobre la correcta dirección de la política financiera del Estado, para la ejecución de la ley de presupuestos del sector público y para la debida administración de los recursos públicos. Acorde con lo anterior, no se advierte cómo las instrucciones relativas a iniciativas de inversión contenidas en los numerales 4. "Mantención de cualquier Infraestructura Pública" y 6. "Iniciativas de Inversión", de los oficios circulares N°s 36 y 1, respectivamente, podrían infringir el artículo 75 de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional, que establece que los proyectos de inversión, estudios y programas deberán contar con el informe favorable del organismo de planificación nacional o regional, el cual deberá fundamentarse en una evaluación técnico económica que analice su rentabilidad. En efecto, las instrucciones específicas a que se ha hecho referencia, señalan que las iniciativas sobre mantención de infraestructura pública deben ser presentadas a la Dirección de Presupuestos junto con la ficha EBI obtenida del Banco Integrado de Proyectos, pero no requerirán el Resultado Análisis Técnico Económico del Sistema Nacional de Inversiones, lo que resulta concordante con lo establecido en la glosa 02, común a todos los gobiernos regionales, contenida en las leyes N°s. 20.232 y 20.314, de Presupuestos del Sector Público, para los años 2008 y 2009, respectivamente, las que serán autorizadas por la Dirección de Presupuestos, se identificarán en el subtítulo 31 Iniciativas de Inversión, ítem 02 Proyectos, y deberán estar ingresadas al Banco Integrado de Proyectos y contar con código de dicho banco. Sobre el particular, cabe tener presente que la citada glosa de la ley N° 20.314, previene que para el año 2009, las iniciativas en comento serán autorizadas de acuerdo a los procedimientos que instruya la Dirección de Presupuestos. A su turno, el aludido numeral 6, en concordancia con el artículo 19 bis, del decreto ley N° 1.263 de 1975, dispone en el punto 6.1 que las asignaciones especiales que identifiquen los estudios básicos, proyectos y programas de inversión corresponderán al código y nombre que se les asigne en el Banco Integrado de Proyectos y en el punto 6.2 indica que éstos deberán contar necesariamente y en forma previa con financiamiento, evaluación e informe favorable del Ministerio de Planificación, con excepción de las iniciativas sobre mantención de infraestructura pública a que se refiere la citada circular N° 36. Luego, en lo que concierne a los estudios preinversionales y proyectos a ejecutarse mediante el sistema de concesión reguladas por el decreto N° 900 de 1996, del Ministerio de Obras Públicas -que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley N° 164 de 1991, de la citada Secretaría de Estado, Ley de Concesiones de Obras Públicas-, debe tenerse presente que la glosa 05 de la Partida 12-02-08 "Administración Sistema de Concesiones" de las leyes N° 20.232 y 20.314, de Presupuestos del Sector Público para los años 2008 y 2009, previene que no regirá lo dispuesto en el inciso final del artículo 2° del citado decreto con fuerza de ley -que exige el informe del organismo de planificación nacional fundamentado en una evaluación técnica económica que indique su rentabilidad- y que para ello se acordará un mecanismo de evaluación entre el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de Hacienda en el cual se precisarán el o los organismos técnicos pertinentes para la evaluación, de acuerdo a la naturaleza de los estudios preinversionales. De lo expuesto fluye, por una parte, que los oficios circulares N°s 36 de 2007 y 1 de 2008, del Ministro de Hacienda, se ajustan a la normativa legal aplicable a la evaluación e identificación de las iniciativas de inversión, reiterando las facultades que en las etapas de evaluación e identificación de aquéllas compete al Ministerio de Planificación y, por la otra, que las excepciones a dicho procedimiento encuentran su fundamento en las respectivas leyes de presupuestos, específicamente en las glosas correspondientes a los gobiernos regionales y la administración del sistema de concesiones para la ejecución de obras públicas. Finalmente, y concordando con lo manifestado por el Ministerio de Hacienda, es del caso señalar que el informe de evaluación del organismo de planificación en los casos que es exigible, reviste el carácter de un documento interno de la Administración, cuyas conclusiones están sujetas a la decisión que en definitiva adopte el Ejecutivo sobre la procedencia de las respectivas iniciativas de inversión, decisión final que se materializa mediante la dictación del decreto del Ministerio de Hacienda, firmado por el Ministro del ramo, que identifica los estudios básicos, programas y proyectos de inversión y asigna los recursos con cargo al presupuesto vigente, o, en su caso, mediante resolución de la Subsecretaría de Desarrollo Regional o del Intendente y Presidente del Gobierno Regional, acorde lo disponen los artículos 3° y 4° del decreto N° 814 de 2003, del Ministerio de Hacienda. Por consiguiente, cabe concluir, que la Dirección de Presupuestos actúa en la materia en el marco de las atribuciones que le otorgan el decreto con fuerza de ley N° 106 de 1960, del Ministerio de Hacienda, el decreto ley N° 1.263 de 1975 y las Leyes de Presupuestos del Sector Público, años 2008 y 2009.