Dictamen N° 73687/2012

N° 73.687 Fecha: 26-XI-2012 Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Jorge Reyes Zapata, en representación de la Municipalidad de Coquimbo, solicitando la reconsideración del Informe Final N° 68, de 2011, de la Contraloría Regional de Coquimbo, sobre auditoría de transacciones, en la parte que se refiere a la entrega de subvenciones; a la entrega de asistencia social a personas naturales; al macro proceso de tecnologías de la información; a las observaciones realizadas al departamento de administración de educación municipal, y al macro proceso de recursos humanos, por las razones que serán detalladas en el desarrollo del presente oficio. Sobre el particular y como cuestión previa, cabe manifestar que esta Contraloría General, en ejercicio de las facultades fiscalizadoras de que dispone, de acuerdo a lo previsto, especialmente, en los artículos 98 de la Constitución Política y 131 y siguientes de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Entidad Fiscalizadora de Control, se encuentra habilitada para investigar los hechos que pudieran significar una contravención a las normas que rigen a los órganos sujetos a su control, emitiéndose en ejercicio de tales atribuciones el Informe Final N° 68, de 2011 (aplica criterio contenido, entre otros, en el dictamen N° 60.688, de 2010, de este origen). Precisado lo anterior, cabe anotar que, en primer término, el peticionario cuestiona la observación relativa a la subvención entregada por ese municipio al Club Deportivo y Cultural Coquimbo Unido, mediante la cual se reparó por la Oficina Regional, que ese aporte se ha utilizado en fines distintos a aquellos para los que fue entregado a la institución beneficiaria, toda vez que, por una parte, esta lo traspasó al Club Deportivo Coquimbo Unido S.A.D.P., entidad con fines de lucro y, por otra, que las rendiciones presentadas por la primera corporación aludida no demuestran la efectiva realización de las actividades para las que se aprobó el financiamiento, pese a lo cual, de todas maneras, fueron aceptadas por la dirección de control municipal. Al respecto y tratándose del eventual traspaso de la subvención, el reclamante sostiene que el objeto de dicha ayuda -el desarrollo del proyecto “Evitando el abandono escolar” destinado a 270 menores-, se cumplió por la referida corporación, sin que obste a lo anterior que esta, actuando dentro de su ámbito privado, haya celebrado un contrato con el Club Deportivo Coquimbo Unido S.A.D.P., para su desarrollo, beneficiando, de esta manera, a más personas. En dicho contexto, es menester indicar que de acuerdo con lo prescrito en el artículo 5°, letra g), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades tendrán, entre otras atribuciones esenciales, la de otorgar subvenciones y aportes para fines específicos a personas jurídicas de carácter público o privado, sin fines de lucro, que colaboren directamente en el cumplimiento de sus funciones. En este orden de ideas, la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 53.269, de 2008, y 36.432, de 2010, ha sostenido que los montos entregados por concepto de subvención deben aplicarse estrictamente a los fines para cuyo cumplimiento esta fue otorgada, sin perjuicio de la posibilidad que estos objetivos puedan ser modificados por la entidad edilicia, de estimarlo procedente en atención a las circunstancias del caso, con las formalidades pertinentes, admitiéndose otro destino, también específico, siempre que este se vincule directamente con el cumplimiento de la función municipal para la cual la subvención fue originalmente otorgada. En la especie, el municipio otorgó al Club Deportivo y Cultural Coquimbo Unido la subvención en estudio para el desarrollo del proyecto “Evitando el abandono escolar”, el que a su vez celebró un contrato con la sociedad anónima deportiva Club Deportivo Coquimbo Unido, para el cumplimiento de esa misma finalidad. Por consiguiente, esta Entidad de Control estima que no ha existido irregularidad en el otorgamiento de la subvención, toda vez que esta fue entregada a una institución sin fines de lucro, a la que no se le impuso la prohibición de contratar con tales fondos con una tercera entidad a fin de satisfacer el fin para el cual fue otorgada. Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, y en lo referente a la rendición de cuentas de esa subvención por parte de la corporación beneficiaria, el recurrente expresa que las facturas otorgadas por la sociedad anónima deportiva y presentadas como rendición de cuentas al municipio, acreditan la ejecución del proyecto en comento, puesto que corresponden a la prestación de esos servicios, realizada en virtud de un contrato particular entre aquellos. Sobre este aspecto, es menester tener presente que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 85 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de esta Contraloría General, y en los numerales 1 y 5.3 de la resolución N° 759, de 2003, de este Organismo Fiscalizador -que fija normas de procedimiento sobre rendición de cuentas-, toda persona o entidad que reciba fondos del fisco o de las municipalidades se encuentra afecta a la obligación de rendir cuenta de los mismos, correspondiéndole a la unidad operativa otorgante exigir el cumplimiento de ese deber en la oportunidad y forma que proceda. Como puede advertirse, las instituciones y servicios que otorguen aportes a particulares están obligadas a exigir la correspondiente rendición de cuentas por parte del beneficiario, y este, a su vez, se encuentra en el imperativo de rendirla, no pudiendo ninguna de las partes soslayar su respectiva obligación (aplica dictamen N° 33.072, de 2011, de este origen). Por su parte, es necesario destacar que, de acuerdo con lo sostenido a través del dictamen N° 20.097, de 2002, de este origen, la rendición de cuentas tiene por objeto demostrar que los recursos concedidos han sido destinados a las finalidades previstas al efecto, de manera oportuna, eficiente y transparente. En la situación analizada tal como se indicara en el informe examinado, si bien el Club Deportivo y Cultural Coquimbo Unido, presentó a la municipalidad cinco facturas consecutivas, aunque de distintos meses, emitidas por el Club Deportivo Coquimbo Unido S.A.D.P., el detalle de estos documentos solo señala que se trata de cuotas del proyecto "Evitando el abandono escolar", sin presentar detalle de gasto alguno que permita correlacionar específicamente estos desembolsos con tal finalidad, desconociéndose en definitiva, la forma en que los mismos fueron utilizados por esa sociedad anónima deportiva profesional. En esta oportunidad, esa entidad edilicia no ha acompañado nuevos antecedentes que acrediten que los referidos montos fueron efectivamente invertidos en la finalidad para los que fueron otorgados, por lo que este Órgano de Control debe mantener, en este punto, la observación formulada. En segundo término, se impugna la observación referente a la subvención entregada a la Defensa Civil de Chile para el pago del arriendo de su sede local, toda vez que la municipalidad la otorgó a una entidad que no contaba con personalidad jurídica vigente, por lo que se vio obligada a entregar la primera cuota del aporte autorizado a una persona natural, incumpliendo su propio reglamento. Por otra parte, agrega la Contraloría Regional mediante la aludida observación, que la entidad edilicia pagó en exceso la renta correspondiente al referido contrato de arrendamiento, puesto que se encuentran duplicados los pagos de los meses de mayo y junio de 2010, no siendo posible aceptar las afirmaciones del municipio en términos que el contrato de arrendamiento contenía errores en cuanto al plazo de inicio de su vigencia, que habría sido anterior al registrado y que se consignó equivocadamente en él la información relativa al mes de garantía, denominándolo mes de arriendo, puesto que en el aludido acuerdo de voluntades, firmado ante notario público el 24 de marzo de 2010, se indica, en su acápite cuarto, que este comenzó a regir el 10 de marzo de ese año, dando fe de lo anterior la firma de los intervinientes. Sobre la materia, el municipio indica que la subvención cuestionada se ajustó a derecho, toda vez que, por una parte, la circunstancia de que haya sido una persona natural la que haya cobrado el primer cheque en que se otorgó ese aporte responde a que aquella era el representante legal de esa corporación, que contaba con poder para efectuar toda clase de trámites ante la entidad edilicia y, además, que dicho cheque no podía ser cobrado por la aludida organización, puesto que a esa época su personalidad jurídica no se encontraba vigente y, por otra parte, que no existe duplicidad de pagos de arriendo, toda vez que el acuerdo de voluntades comenzó a regir en la práctica a contar del mes de febrero de 2010, un mes antes de lo indicado en el contrato de arrendamiento y que uno de los pagos observados por la Sede Regional corresponde al entero del mes de garantía, confusión que, según expone, se debió solo a errores de forma. Al respecto, cabe indicar que en concordancia con el citado artículo 5°, letra g), de la ley N° 18.695, este Ente de Fiscalización ha manifestado, entre otros, en el dictamen N° 25.953, de 2000, que las subvenciones municipales se pueden otorgar siempre y cuando los beneficiarios cuenten con personalidad jurídica. Luego, en atención a que en la situación en estudio la beneficiaria carecía de personalidad jurídica vigente a la época de la entrega de la primera cuota de la subvención, no ha correspondido que el municipio le concediera dicho beneficio -sin perjuicio, por cierto, que esa situación haya podido regularizarse posteriormente-, por lo que esa entidad edilicia deberá en lo sucesivo, dar estricto cumplimiento a lo señalado sobre la materia en el cuerpo del presente oficio. En el mismo orden de ideas, en cuanto a la duplicidad de pago de la renta correspondiente a los meses de mayo y junio de 2010, el municipio no ha acompañado a esta Contraloría General nuevos antecedentes que permitan dar por subsanada la aludida observación, por cuanto de los documentos tenidos a la vista no se desprende que el contrato de arrendamiento haya tenido una duración mayor que la señalada en la convención firmada por las partes, ni que el mes de garantía se denominara equívocamente mes de arriendo. En consecuencia y considerando lo expuesto, esta Contraloría General debe mantener la referida observación. A continuación, el peticionario expresa que tampoco ha procedido lo objetado en el informe final en orden a que, contrario a las propias instrucciones de la municipalidad -de carácter informal, pero permanentes-, esta proporcionó ayuda social a beneficiarios sin ficha de protección social, por lo cual esa entidad edilicia no contó con los medios idóneos, objetivos y de aplicación general, que buscan resguardar la igualdad de los beneficiarios y evitar discriminaciones arbitrarias y, en cuanto a los beneficios concedidos al emprendimiento, que ellos no podrían ser considerados ayudas sociales, puesto que las municipalidades se encuentran impedidas de entregar aportes en dinero efectivo para financiar actividades productivas, bajo la modalidad de asistencia social, como es el caso de los emprendimientos. Al respecto expresa que, a su entender, la falta de la aludida ficha social no impide la percepción de los aportes por parte de los beneficiarios, ya que esta es solo un referente al momento de entregarlo, pero no representa una determinante y no constituye el único medio para la evaluación social, toda vez que personal del municipio realizó visitas a terreno como medio verificador de las necesidades de la población. Por otra parte, añade que el beneficio concedido a personas naturales, en especial, respecto de la ayuda al emprendimiento, debe calificarse como ayuda social a personas que se encontraban en una situación de precariedad de recursos y/o necesidad manifiesta, ponderación que solo corresponde a la Administración activa. Sobre la materia, es dable recordar que el artículo 4°, letra c), de la aludida ley N° 18.695, dispone que las municipalidades, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la asistencia social. En este contexto, la jurisprudencia de esta Contraloría General ha precisado, en los dictámenes N°s. 8.507, de 2001, 60.500, de 2008, y 24.056, de 2010, entre otros, que el cumplimiento de la función municipal de asistencia social aludida, debe considerarse referida a procurar los medios indispensables que permitan paliar las dificultades de las personas que se encuentren en una situación de indigencia o de necesidad manifiesta, conceptos que si bien se utilizan como sinónimos, son diversos, toda vez que por "estado de indigencia" debe entenderse la carencia absoluta de medios de subsistencia, un estado permanente de escasez de recursos, y por "necesidad manifiesta", la carencia relativa e inmediata de los medios para subsistir, esto es, un estado transitorio en que, si bien el individuo dispone de los medios para subsistir, estos resultan escasos frente a un imprevisto. Agrega la citada jurisprudencia, que corresponde al municipio evaluar las condiciones en que se encuentran los requirentes de la asistencia social, a través de los correspondientes informes sociales, pudiendo para tales efectos elaborar y aplicar los métodos, sistemas y procedimientos que estime más adecuados, siempre que ellos sean objetivos y de aplicación general, resguardando la igualdad de los beneficiarios y evitando discriminaciones arbitrarias, que importen una desviación de la facultad en comento. En esta oportunidad, la entidad edilicia no ha aportado nuevos antecedentes que permitan desvirtuar la observación formulada por la Oficina Regional, toda vez que de los informes sociales adjuntos no se advierte, por una parte, que la municipalidad haya aplicado un procedimiento de carácter general y objetivo en el cual se resguardara la igualdad de los postulantes en el acceso a la referida subvención, evitándose discriminaciones arbitrarias y, por otra, que los beneficiarios se encuentren efectivamente en alguna de las situaciones de carencia descritas en el presente oficio. En consecuencia y en mérito de las consideraciones expuestas, este Ente de Fiscalización debe mantener la aludida observación. En otro orden de ideas, en lo referente a las objeciones efectuadas por la Contraloría Regional de Coquimbo referentes al macroproceso de tecnología de la información, es dable manifestar que el municipio no aporta nuevos antecedentes a los ya acompañados anteriormente a la Oficina Regional que permitan subsanarlas, por lo que esta Contraloría General debe mantenerlas. Finalmente, en cuanto a las observaciones realizadas al Departamento de Administración de Educación Municipal y al macro proceso de recursos humanos, el municipio expresa que se han arbitrado las medidas señaladas en el Informe Final N° 68, de 2011, por lo que la Contraloría Regional validará dicha información en futuras visitas de seguimiento. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República