Dictamen N° 7521/2014

N° 7.521 Fecha: 30-I-2014 Don Andrés Bastarrica Gutiérrez solicita se investigue si la Dirección de Presupuestos (DIPRES) cumplió con sus deberes legales en el contexto de la elaboración y ejecución del “Convenio de Desempeño Institucional” que suscribieron el Ministerio de Hacienda y el Ministerio Público para la entrega de bonos institucionales para los años que indica. Requerido su informe, la DIPRES manifiesta que ha ejercido sus atribuciones con pleno apego a la normativa vigente, y que si bien tiene como función específica requerir, sistematizar y procesar los antecedentes acerca de los objetivos e indicadores de gestión de los organismos y servicios regidos por el título II de la ley N° 18.575, tal cuerpo normativo no es aplicable al Ministerio Público. Agrega que las facultades de esa Dirección en relación con la gestión de los fiscales y servidores del mencionado Servicio se restringen a las previstas en la ley N° 20.240, lo que le permitió participar de manera activa, como instancia técnica, en todo el proceso de formulación, ejecución y evaluación de las metas contenidas en el referido Convenio de Desempeño Institucional. Como cuestión previa, es dable señalar que el inciso tercero del artículo 77 de la ley N° 19.640, Ley Orgánica Constitucional del Ministerio Público, contempla para el sistema de remuneraciones de los fiscales y funcionarios de la aludida entidad dos tipos de bonos: uno por desempeño individual, basado en los resultados de la evaluación del personal, y otro de gestión institucional, por el cumplimiento de las metas que se establezcan. Luego, su inciso cuarto previene que tales beneficios dicen relación con la oportunidad y eficiencia del desempeño laboral y con la calidad de los servicios prestados teniendo en cuenta las variables que indica. Al respecto, el recurrente centra su presentación en el ‘bono de gestión institucional’, solicitando se audite a la DIPRES y no al órgano persecutor mencionado. Efectuada la precisión anterior, cabe manifestar que el artículo 1° del decreto con fuerza de ley N° 106, de 1960, del Ministerio de Hacienda, que fija las disposiciones por las que se regirá la DIPRES, precisa que tal repartición es un servicio dependiente del Ministerio de Hacienda y su función principal es la elaboración del Presupuesto de la Nación y la aplicación de la política presupuestaria en el contexto de los planes de desarrollo social y económico y demás objetivos nacionales. Enseguida, su artículo 2° establece sus labores específicas, destacando las de los numerales 23 y 24, que preceptúan que la DIPRES podrá “Requerir, sistematizar y procesar, en la formulación del presupuesto anual, información acerca de los objetivos e indicadores de gestión, así como de evaluación de programas gubernamentales de los organismos y servicios regidos por el título II de la ley N° 18.575, promoviendo una mejor utilización de los recursos del Estado” y “Orientar y supervisar la confección de balances anuales de la gestión operativa y económica y del cumplimiento de objetivos y metas, a que se hubieren obligado o que se les fijaren a los organismos y servicios referidos en el número anterior”, respectivamente. Por su parte, la ley N° 20.240 -que perfecciona el sistema de incentivos al desempeño de los fiscales y de los funcionarios del Ministerio Público-, regula el bono de gestión institucional a que tiene derecho el personal de dicho organismo, beneficio que se concederá en relación a la ejecución de un “Compromiso de Gestión Institucional”, el que será propuesto anualmente al Ministerio de Hacienda por el fiscal nacional y enviado a la DIPRES en el plazo que señala, conforme lo disponen sus artículos 4° y 5°. Enseguida, su artículo 6° preceptúa que una vez aprobada la Ley de Presupuestos del Sector Público, “se procederá a la revisión y adecuación final del Compromiso de Gestión Institucional, sobre la base de las áreas prioritarias, quedando este refrendado en un Convenio de Desempeño Institucional que suscribirá el fiscal nacional con el Ministro de Hacienda, a más tardar el 31 de diciembre de cada año” y cuyo período de ejecución comprende desde el 1 de enero hasta el 31 de diciembre. A continuación, el artículo 7° del texto legal en análisis expresa que las metas deben ser priorizadas por el fiscal nacional de acuerdo con su importancia para el logro de las áreas prioritarias definidas y el referido convenio deberá contener respecto de cada meta un indicador o instrumento de similar naturaleza que faculte evaluar objetivamente su grado de cumplimiento. La misma ley agrega en su artículo 10 que “Existirá una entidad evaluadora de origen externo que tendrá como función efectuar el proceso de verificación del grado de cumplimiento de las metas contenidas en el Compromiso de Gestión Institucional”, seleccionada y contratada, previa licitación pública, por el Ministerio de Hacienda, por intermedio de la DIPRES. Finalmente, el artículo 15 regula una instancia técnica dispuesta por el Ministro de Hacienda, conjuntamente con el fiscal nacional, para controlar la ejecución de los Compromisos Anuales de Gestión Institucional, así como su nivel de observancia, integrada por un representante designado por cada uno de ellos, destacando dentro de sus obligaciones la de su letra b), consistente en apoyar técnicamente el proceso y la revisión de las metas de gestión institucional que durante el período de ejecución resulten afectadas por causas externas, y la contemplada en su letra e) relativa a apoyar la selección de la entidad evaluadora. Descrito el contexto normativo aplicable corresponde indicar que de los antecedentes tenidos a la vista consta que el 28 de diciembre de 2011 el Ministerio Público suscribió con el Ministerio de Hacienda un ‘Convenio de Desempeño Institucional’ para el 2012, vinculado a la entrega del referido bono de gestión institucional durante el año 2013. Por su parte, la DIPRES llevó a cabo el proceso de contratación de la prestación de servicios de evaluación con la Consultora “Altoya Ltda.”, convenio que fue aprobado por su resolución N° 137, de 2013 y cuyo objeto consistió en que esa empresa verificara el grado de observancia, en lo que interesa, de los compromisos de gestión del Ministerio Público. Así, según la cláusula tercera de ese acuerdo de voluntades, la DIPRES debía conformar un grupo de trabajo que asumiera el rol de contraparte técnica del estudio, así como de instancia de revisión y aprobación de los informes evacuados por la empresa en comento, lo que de la documentación aportada se aprecia su cumplimiento. Por su parte, la consultora debía aplicar el modelo metodológico propuesto por ella, procedimiento que culminaría con la entrega al fiscal nacional y al ministro de Hacienda de un informe final de resultados corregido, si correspondiera. Pues bien, frente al requerimiento del peticionario en orden a que se fiscalicen las metas consensuadas y suscritas del convenio en estudio, frente a las finalmente ejecutadas por el Ministerio Público, es menester manifestar que no le corresponde a esta Contraloría General evaluar su verificación, toda vez que este organismo debe efectuar un control jurídico, cuyo fin es determinar la correcta aplicación de las normas que, en este caso, el peticionario entiende vulneradas por parte de la DIPRES (aplica criterio de los dictámenes N°s. 15.332, de 2008 y 18.070, de 2009). Consecuente con lo anterior, es dable afirmar que la DIPRES intervino en este proceso llevando a efecto los deberes que la preceptiva sobre la materia le impone y que se tradujo, en síntesis, en: 1) revisar la propuesta del compromiso de gestión en estudio; 2) llevar adelante y concretar el proceso de contratación de la entidad evaluadora externa, y 3) integrar la instancia técnica, circunstancia esta última que comprendía el análisis y la aprobación o rechazo de los informes que esa ‘entidad evaluadora externa’ emitiera. De tal modo, no se aprecia que la DIPRES incumpliera con el citado decreto con fuerza de ley N° 106, de 1960, ya que la consignada labor de orientar y supervisar el cumplimiento de objetivos y metas, se encuentra circunscrita a las entidades regidas por el título II de la ley N° 18.575, dentro de las cuales no se comprende al Ministerio Público. En efecto, dicho organismo no es de aquellos servicios creados para el cumplimiento de la función administrativa, por lo que no forma parte de la Administración del Estado (aplica criterio contenido, entre otros, en los dictámenes N°s. 11.927, de 2009 y 60.775, de 2011, de este origen). Asimismo, y en su rol eminentemente técnico, la DIPRES actuó en concordancia a lo dispuesto tanto en la ley N° 20.240, como con el respectivo contrato suscrito con la entidad evaluadora externa. Sin perjuicio de lo señalado, corresponde hacer presente que se discrepa de lo informado por esa repartición en lo concerniente a que su labor no pueda incluir la verificación o cotejo de los valores o guarismos que se encuentren descritos en los informes sometidos a su análisis. En esta materia -revisión del cumplimiento de indicadores de gestión institucional que trae aparejado un incremento en las remuneraciones del personal del Ministerio Público-, el legislador ha previsto y regulado la participación de la DIPRES, a fin de verificar objetivamente el grado de cumplimiento de las metas acordadas, lo que por lo demás se encuentra en armonía con su obligación de promover una mejor utilización de los recursos del Estado y una mejora continua y periódica de esa institución. En segundo lugar, confirma lo expuesto el hecho que el propio convenio suscrito por la DIPRES con la entidad evaluadora externa establece que la contraparte técnica, cuya responsabilidad recae en la DIPRES, tiene la función de analizar y aprobar o rechazar todos los informes, planteando al equipo evaluador las observaciones o comentarios que estime convenientes. Finalmente, sostener lo afirmado por la DIPRES significaría que su labor en esta materia se limita a una revisión meramente formal de los documentos y antecedentes relativos a la materia que se trata y que en último término importan un desembolso pecuniario que debe ser soportado por el Fisco, aspecto que en lo sucesivo será fiscalizado por esta Entidad de Control. Transcríbase al interesado y al Ministerio Público. Saluda atentamente a Ud., Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República