Dictamen N° 77361/2016

N° 77.361 Fecha: 20-X-2016 El señor Jorge Saldias Saldias, en representación de la Asociación de Establecimientos de Educación de Adultos de Valparaíso, solicita un pronunciamiento respecto de la obligación de rendir cuenta pública de la subvención anual educacional pro-retención por parte de los sostenedores de las instituciones que representa, a la Superintendencia de Educación, atendida las dificultades que presentan para cumplir con el Manual de Cuentas para la Rendición 2014, emitido el año 2015. La entidad ocurrente plantea que las nuevas instrucciones exigen que todos los gastos cuenten con el respaldo de la documentación original. No obstante que, hasta el año 2013 solo debían informar las medidas adoptadas para asegurar la permanencia de los beneficiarios dentro del sistema educativo, por lo que no les resulta posible acreditar egresos con antecedentes que no fueron pedidos con anterioridad. Requerido su informe, el Ministerio de Educación manifiesta que la petición de los recurrentes contraviene la normativa legal y reglamentaria que obliga a rendir cuentas públicas del uso de todos los recursos por parte de los sostenedores de establecimientos educacionales que reciben financiamiento estatal. A su vez, la Superintendencia de Educación expresa que en reiteradas ocasiones le ha aclarado a la recurrente que la subvención de que se trata se encuentra sujeta al proceso de rendición de cuentas ante esa autoridad. También, le ha precisado los aspectos relativos a la acreditación de gastos y su debido respaldo. Puntualizado lo anterior, de conformidad con lo expuesto por la asociación peticionaria y según se advierte de los antecedentes tenidos a la vista, este Organismo de Control entiende que lo consultado apunta a determinar si corresponde que la rendición de cuentas de los recursos de la subvención en cuestión, percibida durante el año 2013, deba ajustarse a los parámetros establecidos en el aludido manual de cuentas emitido el año 2015. Sobre el particular, corresponde referirse en primer término al origen y a la finalidad de la mencionada subvención. Al efecto, el inciso primero del artículo 43 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1998, del Ministerio de Educación, sobre Subvención del Estado a Establecimientos Educacionales -incorporado por la ley N° 19.873-, crea una subvención anual educacional pro-retención de alumnos, que se pagará a los sostenedores de los establecimientos educacionales que acrediten haber matriculado y logrado la permanencia en las aulas o el egreso regular de ellas, según corresponda, de los alumnos que estén cursando entre 7º año de enseñanza básica y 4º año de enseñanza media, que pertenezcan a familias calificadas como indigentes, de acuerdo a los resultados obtenidos por la aplicación del instrumento de caracterización social que la autoridad competente determine. Por su parte, el artículo 4° del decreto N° 216, de 2003, del Ministerio de Educación, que reglamenta esa subvención, establece que dicho subsidio se pagará en el mes de abril de cada año por los alumnos que se determinen como causantes de ella, que hayan asistido regularmente a clases el año escolar inmediatamente anterior y se hayan matriculado durante la anualidad en que se paga ese beneficio, salvo que se trate de estudiantes que han egresado de 4° año de enseñanza media, los que también dan origen a su pago. De lo expuesto, y acorde con lo manifestado en el dictamen N° 11.616, de 2011, de este origen, este Órgano de Control precisó que las sumas de dinero que se entregan a tales sostenedores no se proporcionan directamente al alumno que ha causado la subvención, debiendo invertirse únicamente en el cumplimiento de la finalidad educacional para la cual han sido previstos. A continuación, cabe referirse a la preceptiva que reguló la rendición de cuentas durante el año 2013, esto es, aquella que regía a la época de percepción de la ayuda que se consulta. Al respecto, la ley N° 20.641, de Presupuestos del Sector Público para el año 2013, contempló los recursos necesarios para el mencionado beneficio en el Programa 09-01-20 “Subvención a los Establecimientos Educacionales”. Su glosa 01 dispuso que “La rendición del uso de los recursos a que se refiere la letra a) del artículo 46 del D.F.L. (Ed.) N°2, de 2010 que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N° 20.370, con las normas no derogadas del D.F.L. (Ed.) N° 1, de 2005, deberá efectuarse en la forma y plazos que para estos efectos se determine mediante Decreto del Ministerio de Educación, visado por el Ministerio de Hacienda”. El inciso segundo de la letra a) del mencionado artículo 46 -vigente al 2013-, prescribía, en lo que importa, que “Todos los sostenedores que reciban recursos estatales deberán rendir cuenta pública respecto del uso de los recursos y estarán sujetos a la fiscalización y auditoría de los mismos que realizará la Superintendencia de Educación”. A su vez, la letra b) del artículo 49 de la ley N° 20.529 -Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización-, consignaba que le compete a la aludida superintendencia fiscalizar la rendición de la cuenta pública del uso de todos los recursos, públicos y privados, a través de procedimientos contables simples generalmente aceptados. Dichas rendiciones consistirán en un estado anual de resultados que contemple, de manera desagregada, todos los ingresos y gastos de cada establecimiento. Esos antecedentes estarán, también, a disposición de la comunidad educativa a través del Consejo Escolar. El inciso primero de su artículo 54 indicaba que la rendición de cuentas deberá realizarse de acuerdo a los instrumentos y formatos estandarizados que fije la aludida superintendencia. Enseguida, su artículo 56 señalaba que “La Superintendencia, en conjunto con el Ministerio de Educación, establecerá un mecanismo común de rendición de cuenta pública del uso de los recursos, a fin de simplificar y facilitar el cumplimiento de dicha obligación establecida en ésta o en otras leyes por parte de los sostenedores. Las características, modalidades y condiciones de este mecanismo serán establecidas en un reglamento expedido por el Ministerio de Educación”. En cumplimiento de lo anterior, esa Secretaría de Estado dictó el decreto N° 469, de 2013 -publicado en el Diario Oficial el 20 de enero de 2014-, que aprueba el reglamento de dicho procedimiento de rendición. Así, el inciso primero de su artículo 1° dispone que “El presente Reglamento establece las características, modalidades, condiciones y plazos del mecanismo común de rendición de cuenta pública del uso de los recursos. Por lo tanto, deberán sujetarse a estas normas los instrumentos y formatos estandarizados que fije la Superintendencia de Educación para facilitar a los sostenedores el cumplimiento de la obligación de rendir cuenta pública del uso de los recursos. En este contexto, la aludida superintendencia dictó las instrucciones contenidas en el Manual de Cuentas de Rendición 2014 cuya tercera versión, emitida el 5 de junio de 2015 -que se ha tenido a la vista-, previó, entre otras obligaciones, el deber de los sostenedores de respaldar todos los gastos con su documentación original. De la preceptiva reseñada aparece que los sostenedores de que se trata tienen la obligación legal de efectuar una rendición de cuenta de sus ingresos y gastos -incluida la subvención que se consulta- la que debe ser fiscalizada por la Superintendencia de Educación, a la que se la ha dotado de potestades para determinar los instrumentos y los formatos respectivos. Ello implica, a su vez, la facultad de fijar el nivel de desagregación de los datos que sea necesario para que ese trámite cumpla con su fin (aplica el dictamen N° 73.052, de 2014, de este origen). Pues bien, atendido que el mencionado reglamento de rendición entró en vigor a contar del 20 de enero de 2014 -fecha de su publicación en el Diario Oficial-, las disposiciones contenidas en aquel solo resultan exigibles respecto de los recursos recibidos por los establecimientos educacionales a partir de esa data, sin que pueda afectar a las subvenciones percibidas el 2013, como acontece en la especie. Por la misma razón, las instrucciones dispuestas en el Manual de Cuentas de Rendición 2014, antes citado, solo pueden establecer sus obligaciones para futuras rendiciones y desde su total tramitación, salvo que una norma de rango legal autorice su retroactividad, lo que no ha sucedido en la especie. Lo anterior, guarda armonía con lo previsto en el artículo 51 de la ley N° 19.880, y con arreglo al principio de irretroactividad contemplado en su artículo 52, según los cuales, los actos administrativos solo producen sus efectos desde su publicación y hacia el futuro. Consecuente con lo expuesto, cabe concluir que la Superintendencia de Educación solo puede exigir la rendición de cuentas públicas de la subvención pro-retención a los establecimientos educacionales, con arreglo a la normativa legal y reglamentaria vigente a la época de su percepción. Transcríbase al Ministerio de Educación y al interesado. Saluda atentamente a Ud., Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República