Dictamen N° 78557/2013

N° 78.557 Fecha: 29-XI-2013 La Contraloría Regional de La Araucanía ha remitido la presentación de la Municipalidad de Collipulli, mediante la cual efectúa diversas consultas relacionadas con la bonificación proporcional que corresponde a los educadores del sector municipal, en especial, si la ley N° 19.933 contempla un estipendio de ese nombre distinto al previsto en el artículo 8° de la ley N° 19.410, actual artículo 63 de la ley N° 19.070, Estatuto de los Profesionales de la Educación. El municipio hace presente que los docentes de su dependencia lo demandaron de cobro del citado beneficio por el periodo comprendido entre los años 2007 a 2011, causa O-6-2012, ante el Juzgado de Letras y Garantía de Collipulli, que dictó sentencia condenándolo al entero de una cantidad más intereses y reajustes, fallo respecto del cual tanto la Iltma. Corte de Apelaciones de Temuco como la Excma. Corte Suprema rechazaron los recursos interpuestos. Requerido informe al Ministerio de Educación, este manifestó, en síntesis, que es de opinión que el bono proporcional debe mantener su aplicación a partir del año 2011. Como cuestión previa y para una mejor comprensión del tema, se ha considerado necesario realizar una breve reseña cronológica de la evolución del emolumento en examen. En primer término, es dable manifestar que la ley N° 19.410, creó los conceptos remuneratorios de bonificación proporcional, planilla complementaria y bono extraordinario de excedentes, que actualmente se contienen en los artículos 63, 64 y 65 de la ley N° 19.070, estableciendo además, una subvención adicional especial para solventar los gastos derivados de ellos, en el artículo 13 del primer texto legal citado. Enseguida, es útil recordar que, según el artículo 8° de la ley N° 19.410 -artículo 63 del Estatuto Docente-, los educadores dependientes del sector municipal tienen derecho a percibir mensualmente, a contar del 1 de enero de 1995, una bonificación proporcional a sus horas de designación, cuyo monto es determinado por cada sostenedor, de acuerdo al procedimiento a que se refiere esa ley, vale decir -según lo previene el artículo 10 del mencionado cuerpo normativo-, distribuyendo entre los profesionales de la educación, en proporción a sus horas de designación, el 80% de la totalidad de los recursos que les correspondiera percibir en los meses de enero de los años 1995 y 1996, por concepto de la subvención adicional especial a que se refiere el artículo 13 de la ley N° 19.410. El inciso cuarto del referido artículo 10 estableció, que “a contar desde enero de 1997, la bonificación proporcional a que se refiere esta ley será equivalente a la determinada en el año 1996, reajustada en los porcentajes en que se hubiere reajustado la unidad de subvención educacional (USE) durante 1996. La bonificación así determinada se reajustará posteriormente en igual porcentaje y oportunidad en que se hubiere reajustado la unidad de subvención educacional (USE)”, la que a su vez, se reajusta en los mismos porcentajes y oportunidades que las remuneraciones del sector público. Al efecto, el dictamen N° 44.747, de 2009, precisó que la bonificación proporcional contemplada en la ley N° 19.410, solo se calculó en la forma preceptuada por la letra a) del artículo 10 de ese texto legal, por los años 1995 y 1996, puesto que desde el año 1997, por expresa disposición de la misma ley, únicamente correspondía la actualización de aquella fijada el año 1996. Luego, es oportuno destacar que las leyes N°s. 19.598, 19.715 y 19.933, sustituyeron, solo para los profesores del sector particular subvencionado, la bonificación proporcional establecida en el artículo 8° de la ley N° 19.410. Ello, toda vez que en lo que respecta al bono proporcional del sector municipal ya había sido precisado para todas las anualidades posteriores al año 1997, como una suma fija reajustable, acorde con lo previsto en el inciso cuarto del artículo 10 de la citada ley N° 19.410. Por su parte, la ley N° 20.158, introdujo un nuevo inciso tercero al artículo 9° de la ley N° 19.933, para precisar la base de cálculo del bono extraordinario de excedentes, sin que se incorporara una nueva bonificación proporcional para los maestros del área municipal. En efecto, esa preceptiva dispuso que para dar cumplimiento a la destinación exclusiva de los recursos obtenidos por esa ley al pago de remuneraciones docentes, exigida por el inciso primero, del citado artículo 9°, a contar del año 2007 y hasta el año 2010, en los meses de diciembre de cada año, se hacía necesario aplicar el mecanismo dispuesto en la letra c) del artículo 10 de la ley N° 19.410, en términos de comparar lo percibido por subvención adicional especial y lo pagado por concepto de incremento del valor hora en los años en que procedió, la bonificación proporcional y la eventual planilla complementaria. Clarificado lo expuesto, este Organismo de Control se abocará a atender las interrogantes del municipio, en el mismo orden en que han sido formuladas. En primer lugar, se consulta si la ley N° 19.933, en su artículo 1° o en otra de sus normas, establece un bono proporcional mensual para los profesores del sector municipal distinto al previsto en el artículo 8° de la ley N° 19.410, o aumenta los recursos entregados por esta última ley. Sobre este aspecto, cumple anotar que, como ya se indicara, la ley N° 19.933, solo se refiere a una nueva bonificación proporcional para los pedagogos del sector particular subvencionado, como queda de manifiesto del contexto de sus disposiciones y, específicamente, de los artículos 1° y 9°, relativos a la determinación de ese estipendio y a la destinación del incremento de la subvención. En efecto, por una parte, dentro del personal docente a que se aplica el procedimiento de la ley N° 19.410 -artículos 8° a 11- para definir la bonificación proporcional, el artículo 1° de la ley citada, menciona únicamente a quienes sirven en el sector particular subvencionado y, por otra, el inciso tercero del artículo 9°, solo alude al mecanismo comparativo que debe utilizarse para realizar el entero del bono extraordinario de excedentes, por el periodo comprendido entre los años 2007 a 2010. En este contexto, y en lo tocante a si la ley N° 19.933 incrementa los recursos que se perciben en virtud de la ley N° 19.410, para proceder al pago del mencionado beneficio, cumple con aclarar que, como se colige del propio tenor de sus artículos 6°, 7° y 9°, excepcionalmente, y solo para los efectos de la determinación del bono extraordinario de excedentes, en el período aludido por el último de aquellos, debían sumarse los subsidios que otorgan las mencionadas leyes, puesto que la bonificación proporcional tiene una fuente de financiamiento específica, cual es, la contemplada en el artículo 13 de la ley N° 19.410. Enseguida, la entidad edilicia pregunta sobre el destino y/o la fórmula de distribución de los recursos provenientes de la ley N° 19.933, antes de la dictación de la ley N° 20.158, que le agregó un nuevo inciso tercero al referido artículo 9°; durante los años 2007 a 2010; y con posterioridad al año 2010. En relación con la materia, es útil consignar que los recursos procedentes de la ley en comento por concepto de aumento de la subvención, antes de la modificación introducida por la ley N° 20.158, tal como se señalaba expresamente en el inciso primero del artículo 9° de la ley N° 19.933, tenían como fin exclusivo el pago de remuneraciones docentes y, dado que -como se anotara anteriormente- para solventar los gastos que irrogue la bonificación proporcional se debe utilizar necesariamente la subvención adicional especial del artículo 13 de la ley N° 19.410, los fondos provenientes de aquella no podían emplearse para los fines de pagar la antedicha bonificación de la ley N° 19.410. Luego de la incorporación del nuevo inciso tercero al aludido artículo 9° y durante los años 2007 a 2010, por la misma razón y ya que el ejercicio comparativo que ordena dicha norma correspondía aplicarlo únicamente para definir el eventual bono extraordinario de excedentes, tampoco podían aplicarse los recursos de esa subvención al entero de la bonificación proporcional. Con posterioridad al año 2010 los gastos por concepto de bonificación proporcional solo han podido solventarse, como tantas veces se indicara, con los recursos provenientes de la subvención adicional especial prevista en el artículo 13 de la ley N° 19.410. Finalmente, ese ente comunal plantea una interrogante acerca de si en las liquidaciones de los profesores municipales se debe establecer una remuneración denominada “bonificación proporcional mensual de la ley N° 19.933” y otra distinta llamada “bonificación proporcional mensual de la ley N° 19.410”. Sobre este punto, atendido lo señalado en los párrafos anteriores, no cabe sino concluir que ello no resulta procedente, dado que solo existe un beneficio remuneratorio así designado, que es aquel que actualmente se contiene en el artículo 63 de la ley N° 19.070. En todo caso, es oportuno destacar, que si bien los dictámenes de esta Entidad Fiscalizadora se limitan a interpretar la ley, fijando su exacto sentido y alcance, por lo que, en principio, su fecha de vigencia es la de la ley interpretada y ésta, junto con el pronunciamiento recaído en ella constituyen un todo obligatorio para la autoridad y las personas que se acogen a ella, no es menos cierto que, en la especie, los tribunales de justicia -respecto del bono en análisis- condenaron al municipio al entero de una cantidad más intereses y reajustes, fallo que se encuentra ejecutoriado, de manera que aquel está obligado a dar cumplimiento al mismo. No obstante, atendido el efecto relativo de las sentencias, que consagra el inciso final del artículo 3° del Código Civil, en el sentido que solo producen efectos en las causas en que actualmente se pronuncian y afectan únicamente a quienes son parte en los procesos en las que se han dictado, ello no implica que la jurisprudencia de este Organismo Contralor pueda ser desconocida por los organismos obligados a obedecerla, manteniéndose vigente para las personas que no han sido parte en el respectivo juicio. Transcríbase al Ministerio de Educación, a la Asociación Chilena de Municipalidades, a todas las Contralorías Regionales y a la Unidad Técnica de Control Externo de la División de Municipalidades de esta Entidad Fiscalizadora. Saluda atentamente a Ud. Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante