Dictamen N° 81677/2015

N ° 81.677 Fecha:14-X-2015 La División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General, expone que la empresa Polla Chilena de Beneficencia S.A., ha solicitado que en la planificación de esta Entidad de Control se incluyan auditorías a las intendencias en cuyas jurisdicciones existen máquinas de azar que estima ilegales, y determine la intervención que al respecto han tenido esos órganos regionales. Agrega que esa empresa ha señalado que ha interpuesto numerosas querellas criminales contra administradores y operadores de máquinas de azar ilegales, por infracción a los artículos 275 y 276 del Código Penal, y que “su fuerza de ventas a través del país habría efectuado levantamientos e identificado los locales donde funcionan” tales juegos, comunicando con cierta periodicidad a los respectivos intendentes estas situaciones, sin obtener respuesta. En este contexto, la mencionada división efectúa diversas consultas vinculadas con la vigencia de la normativa que indica y con las atribuciones de dicha sociedad, las cuales serán detalladas y atendidas en el desarrollo del presente oficio. 1.- En primer término, requiere un pronunciamiento que determine la vigencia del artículo 77 del decreto con fuerza de ley N° 22, de 1959, del Ministerio de Hacienda, en cuanto faculta a los intendentes para reprimir los juegos de azar y denunciar a la justicia las infracciones al Código Penal en la materia. La unidad consultante consigna que si bien el dictamen N° 19.321, de 2005, concluyó que esa norma se encontraba en vigor en lo pertinente, con posterioridad a su emisión entraron a regir nuevos textos legales relacionados con la materia, a saber, la ley N° 19.995, que Establece las Bases Generales para la Autorización, Funcionamiento y Fiscalización de Casinos de Juego, y el decreto con fuerza de ley N° 1-19175, de 2005, del entonces Ministerio del Interior, que fijó el texto refundido, coordinado, sistematizado y actualizado de la ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional. Sobre el particular, cabe señalar que el aludido artículo 77 dispone que los Intendentes "reprimirán los juegos de azar y denunciarán a la justicia ordinaria las infracciones” (…) “a las disposiciones del Código Penal sobre la misma materia, pudiendo hacerse parte en los procesos respectivos, por sí o por delegado". El citado dictamen N° 19.321, de 2005, indica que ese precepto no fue derogado de modo expreso por la ley N° 19.175 ni se ha producido alguna sustitución de normas que pueda haber significado su derogación orgánica, como tampoco se han establecido en este último texto legal, preceptos que pugnen con esa disposición, de los cuales pudiese derivarse su abrogación tácita. Pues bien, cabe analizar si la vigencia del referido artículo 77 se ha visto afectada por la normativa que invoca la unidad consultante. Por una parte, se alude al artículo 42, N° 16, de la ley N° 19.996, que dispone que corresponderá al Superintendente de Casinos de Juego accionar “ante los tribunales de justicia, de oficio o a petición de parte, respecto de la explotación o práctica de juegos de azar desarrollados al margen de la presente ley por personas o entidades no autorizadas; como asimismo por los delitos e infracciones de que tome conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones fiscalizadoras”. Sobre este aspecto, es necesario considerar que con arreglo a lo preceptuado en el artículo 1° de la ley N° 19.995, dicho texto legal y su reglamento regulan la “autorización, funcionamiento, administración y fiscalización de los casinos de juego, así como los juegos de azar que en ellos se desarrollen”. En este contexto, la facultad para accionar ante los tribunales que confiere al superintendente el N° 16 del artículo 42 antes transcrito, no resulta inconciliable con la de los intendentes regionales para reprimir los juegos de azar, pues atendido el campo de aplicación de la precitada ley N° 19.995, la prerrogativa de recurrir a la justicia que contempla ese precepto, concierne a las irregularidades de que se tome conocimiento en el ámbito de control que ejerce la Superintendencia de Casinos de Juego respecto de los juegos que se explotan en los casinos, toda vez que la ley no le ha entregado la fiscalización de aquellos que no funcionan al interior de los mismos. De esta manera, no le corresponde la constatación en terreno de la existencia de habilitación municipal para el funcionamiento de estos últimos establecimientos, ni tampoco si concurren los hechos para calificar como juegos de azar los que en ellos se practican. Lo anterior es sin perjuicio de la orientación y apoyo técnico que pueda brindar esa entidad fiscalizadora a los municipios, para hacer esa determinación al momento de decidir estos las solicitudes de patente que pueden otorgar para la explotación de juegos de destreza, y de la utilización por esas corporaciones del catálogo de juegos que conforme a la ley compete regular a la mencionada superintendencia, cuando ellas requieran definir si pertenecen a esta última categoría o son de azar. Por otra parte, tampoco obsta a la vigencia de la prerrogativa de los intendentes regionales prevista en el precitado artículo 77, la dictación del decreto con fuerza de ley N° 1-19.175, de 2005, pues este último no contiene ninguna norma que disponga expresamente su derogación, ni sus disposiciones se contraponen con la regulación especial relativa a la represión de los juegos de azar que aquel establece. Además, la vigencia de la facultad en cuestión de esos intendentes ha sido reconocida en los dictámenes N°s. 11.195, de 2006; 46.631, de 2011, y 4.386 y 25.496, ambos de 2013, que aluden a la actividad de esas autoridades en relación con la materia. 2.- En segundo lugar, se requiere que, en el evento de que se estime que el mencionado artículo 77 se encuentra vigente, se precise el alcance de esa norma, en particular, de la forma en que la autoridad debe ejercer las facultades represivas que aquella confiere. Al respecto, debe anotarse que aun cuando el señalado artículo 77 no contempla el ejercicio de tareas específicas, tales facultades deben entenderse en armonía con el resto de las funciones y atribuciones que el ordenamiento otorga a los intendentes. En este sentido, es del caso recordar que el artículo 2°, letras b), c) y h), de la ley N° 19.175 les entrega a los intendentes, entre otras prerrogativas, las de velar porque en su territorio se respete el orden público; requerir el auxilio de la fuerza pública, en conformidad a la ley, y efectuar denuncias o presentar requerimientos a los tribunales de justicia, de acuerdo a las disposiciones legales pertinentes. Así, en ese contexto normativo, es procedente que dichas autoridades obtengan información acerca de la posible existencia de juegos ilícitos, reciban reclamos de particulares o de entidades públicas, y evalúen la pertinencia de interponer denuncias ante el Ministerio Público, sin perjuicio de la colaboración que en el ámbito de su competencia puedan proporcionar a las municipalidades u otros órganos que cumplen funciones relacionadas con la actividad en cuestión. 3.- Por último la División de Auditoría Administrativa pregunta si corresponde que la Polla Chilena de Beneficencia S.A., reúna información para controlar la actividad de que se trata, y entable querellas por infracción a la normativa penal vinculada con el funcionamiento ilegal de las máquinas de azar. En relación con este tópico, resulta necesario anotar que esta entidad reviste la calidad jurídica de una sociedad anónima con participación estatal, según lo previsto en la ley N° 18.851, cuyo objeto es la realización de los sorteos de lotería y otros juegos de azar que indica ese texto legal. Dadas estas condiciones, en el ejercicio de su giro empresarial ella puede verse afectada por la competencia ilícita de establecimientos en los que se ofrece esta clase de juegos al margen de la ley, en atención a lo cual no existe impedimento para que interponga los reclamos, denuncias o querellas que estime conducentes, ante los órganos competentes, jurisdiccionales o administrativos. No obstante, dicha empresa carece de atribuciones para realizar labores de fiscalización respecto de tales negocios. En consecuencia, y en consideración a lo que se expresa en la consulta, es del caso precisar que si bien la sociedad anónima en referencia puede hacer presente supuestas irregularidades a la intendencia regional respectiva, lo cierto es que corresponde a esta última decidir, en cada caso, si interpone alguna acción, pone la situación en conocimiento de otras autoridades competentes o adopta las medidas que estime pertinentes. Ello, por cierto, sin perjuicio de que la intendencia que corresponda deba dar respuesta a las peticiones que se le formulen, sea acogiendo o denegando lo solicitado, la que por razones de certeza y buena técnica administrativa debe expresarse por escrito y en términos formales (aplica criterio contenido en el dictamen N° 5.853, de 2013, de este origen). Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante