Dictamen N° 84708/2016

N° 84.708 Fecha: 23-XI-2016 La Contraloría Regional del Bío-Bío ha solicitado que esta sede central se pronuncie en cuanto a determinar la competencia que le asiste a la Corporación Nacional Forestal (CONAF), para fiscalizar predios forestales administrados por la Armada de Chile, en relación con las conclusiones consignadas en el informe de investigación especial N° 225, de 2015, de esa sede, estableciéndose que aquella rama castrense ha impedido a dicha entidad el ingreso al predio de que se trata, sin que pueda efectuarse la fiscalización en relación con la explotación forestal de los bienes fiscales que administra. La Armada de Chile, en respuesta al requerimiento formulado, manifestó que la explotación forestal de los terrenos fiscales en cuestión, está amparada por el decreto con fuerza de ley N° 130, de 1953, del Ministerio de Hacienda, que Fija la Dependencia de los Predios Fiscales Destinados al Servicio de las Fuerzas Armadas para Campos de Ejercicios o Maniobras, cuerpo legal que permite la explotación agrícola -comprendiéndose además aquella de naturaleza forestal- de la parte del predio que no sea destinada a ejercicios militares, rigiéndose esta por normas especiales, las que excluirían la competencia de CONAF en la fiscalización de esas faenas. Requerida CONAF, manifiesta que la aplicación del decreto ley N° 701, de 1974, no contempla excepciones que permitan a la Armada, ni a otra entidad, pública o privada, eximirse de la obligación de dar cabal cumplimiento a los planes de manejo que se exigen en dicho cuerpo legal, en relación con la corta y reforestación de las plantaciones existentes en el país, haciendo presente que las otras ramas de las Fuerzas Armadas sí realizan presentaciones de planes de manejo, adjuntando varios casos del Ejército. Advierte que las autoridades navales a cargo de la administración del predio de que se trata, han impedido la fiscalización no obstante haber suscrito un plan de manejo de corta y explotación. En su informe el Ministerio de Bienes Nacionales, hace presente que tratándose de la explotación en comento, esta debió al menos haberse comunicado a CONAF, o a esa cartera de Estado, a fin de que pueda verificarse la legalidad de las labores que la Armada lleva a cabo en el predio. También se solicitó informes al Ejército y a la Fuerza Aérea, los que expresaron sus puntos de vista, en similares términos a lo señalado por la Armada. Por su parte, la Subsecretaría de Hacienda, indicó que el asunto se encuentra fuera del ámbito de su competencia. Como se puede apreciar, la consulta planteada recae en dos aspectos que, si bien se relacionan, serán analizados y resueltos en forma separada. Lo primero, dice relación con dilucidar si la Armada está obligada a presentar un plan de manejo a la CONAF en este caso. Lo segundo se refiere a si la CONAF puede fiscalizar el cumplimiento de la normativa forestal en el predio fiscal de que se trata. En relación con la primera materia, debe señalarse, que el artículo 1° del mencionado decreto con fuerza de ley N° 130, dispone que los predios fiscales destinados al servicio de las Fuerzas Armadas para campos de ejercicio o maniobras, dependerán directamente del Comando de la Unidad o Repartición al cual se encuentren afectos. Agrega el inciso primero de su artículo 2°, que la parte de aquellos que no sea destinada a ejercicios militares, podrá ser explotada agrícolamente, de acuerdo con un Plan de Explotación que el Comando o Repartición correspondiente deberá elevar a la Dirección de los Servicios de la Institución respectiva. A su vez, el inciso final de la misma disposición, establece que la determinación de las zonas respectivas corresponderá a los Comandantes en Jefe. Luego, acorde con los artículos 3° y siguientes, la administración de estas áreas destinadas a la explotación agrícola podrá ejercerla el Comandante de la respectiva Unidad o Repartición. Dicha administración, además, podrá ser encargada a un administrador, el que será designado por decreto supremo y tendrá la calidad de empleado civil a contrata de la respectiva Institución. Las utilidades que produzcan los predios militares ingresarán a economías generales de la Unidad, salvo que por decreto supremo se le otorgue otra destinación. Por otra parte, los estatutos de CONAF, aprobados por decreto N° 728, de 1970, del ex Ministerio de Justicia, señalan que esta es una corporación de derecho privado, compuesta por diversas entidades públicas, cuyo objeto es contribuir a la conservación, manejo y aprovechamiento de los recursos forestales y áreas silvestres protegidas del país. Conforme se prevé en su artículo 3°, le compete: “… e) Elaborar y ejecutar planes nacionales y regionales de protección y conservación de los recursos forestales del país, …; f) Colaborar con los organismos pertinentes en el control del cumplimiento de las disposiciones legales que reglamentan la actividad forestal del país y proponer a las autoridades competentes la implantación de normas reguladoras de la actividad forestal; … i) Cumplir aquellos mandatos que las diversas Leyes y Reglamentos le asignen”. Esas facultades se especifican en diversos cuerpos normativos, tales como el decreto ley N° 701, de 1974, la Ley de Bosques, cuyo texto definitivo se encuentra contenido en el decreto N° 4.363, de 1931, del ex Ministerio de Tierras y Colonización, y la ley N° 20.283 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal. El decreto ley N° 701, de 1974, que somete los terrenos forestales a las disposiciones que señala, en su artículo 2° define “Plan de Manejo” como el “instrumento que, reuniendo los requisitos que se establecen en este cuerpo legal, que regula el uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables de un terreno determinado, con el fin de obtener el máximo beneficio de ellos, asegurando al mismo tiempo la preservación, conservación, mejoramiento y acrecentamiento de dichos recursos y su ecosistema”. Enseguida, dispone que se entiende por “corta no autorizada” la “corta total o parcial de bosque efectuada sin plan de manejo aprobado o registrado por la Corporación, según corresponda, en conformidad a lo dispuesto por el artículo 21 de la presente ley, como, asimismo, aquella corta que, contando con plan de manejo previamente aprobado o registrado, se ejecute en contravención de las especificaciones técnicas del programa de corta, especialmente respecto de intervenciones en superficies mayores o distintas que las autorizadas, o de intervenciones en la que se extraiga un porcentaje de área basal, total o por especie, distinto del especificado en el plan de manejo”. El artículo 8° señala, en lo que aquí interesa, que quienes hubieren efectuado cortas no autorizadas deberán presentar, dentro del plazo de 60 días contado desde la denuncia, un plan de manejo de reforestación o de corrección, según el caso, elaborado por un ingeniero forestal o ingeniero agrónomo especializado. Si la resolución de la Corporación denegare, en todo o en parte, la solicitud de plan de manejo, el requirente podrá reclamar de aquélla de acuerdo con el procedimiento que indica. El artículo 21 dispone que cualquier acción de corta o explotación de bosque nativo o de plantaciones existentes en terrenos de aptitud preferentemente forestal deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por CONAF, salvo las ubicadas entre las regiones de Valparaíso y de Los Lagos, ambas inclusive, en las que se requerirá solo la previa presentación y registro en ella del respectivo plan de manejo, en los términos que describe. La contravención a ello dará lugar a la paralización y será sancionado con multa. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4° del ordenamiento legal en comento, la calificación de terrenos de aptitud preferentemente forestal será efectuada por CONAF, a solicitud del propietario, quien debe presentarla conjuntamente con la indicación de la superficie sujeta a forestación. A su vez, el mencionado artículo 2° define a los terrenos de aptitud preferentemente forestal como “Todos aquellos terrenos que por las condiciones de clima y suelo no deban ararse en forma permanente, estén cubiertos o no de vegetación, excluyendo los que sin sufrir degradación puedan ser utilizados en agricultura, fruticultura o ganadería intensiva”. En tanto, el artículo 24 bis C), dispone que los planes de manejo relativos a bosques fiscales deberán suscribirse por el concesionario o arrendatario del respectivo inmueble fiscal, o por la persona o entidad autorizada para realizar obras civiles en dichos terrenos. Se requerirá, además, que el plan de manejo sea suscrito por el Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales respectivo, lo que será suficiente para acreditar que el forestador o solicitante tiene alguna de las calidades antes indicadas y que no hay oposición por parte del Ministerio de Bienes Nacionales. Por su parte, la Ley de Bosques, cuyo texto definitivo se encuentra contenido en el decreto N° 4.363, de 1931, del ex Ministerio de Tierras y Colonización, reitera en su artículo 1°, el concepto de terrenos de aptitud preferentemente forestal, los que junto a los bosques naturales y artificiales, de conformidad con su artículo 2°, quedarán sujetos a los planes de manejo aprobados por la Corporación Nacional Forestal, de acuerdo a las modalidades y obligaciones dispuestas en el decreto ley N° 701, de 1974, sobre fomento forestal.. En la misma línea está la ley N° 20.283 sobre Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal, cuyos artículos 5° y siguientes regulan que toda acción de corta de bosques, cualquiera sea el tipo de terreno en el que se encuentren, deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por CONAF. Al respecto, cabe señalar que, de las normas del decreto con fuerza de ley N° 130, de 1953 y del reglamento N° 7-40/3, de 1985, se desprende, en primer término, que efectivamente aquella parte de los predios fiscales a que se refiere, que no es destinada a la realización de ejercicios militares o maniobras, puede ser explotada agrícola y forestalmente, de acuerdo con el diseño de un Plan de Explotación que el Comandante de la Unidad o Repartición debe elevar a la Dirección de los Servicios de la respectiva Institución armada, cuya administración podrá ejercerla el Comandante de la respectiva Unidad o Repartición o ser encargada a un administrador, designado por decreto supremo; en tanto que el producto de la misma explotación cubrirá los gastos de la misma, y las utilidades que produzcan los predios militares ingresarán a economías generales de la Unidad, salvo que por decreto supremo se le otorgue otra destinación (aplica criterio contenido en el dictamen N° 15.938, de 2000). Asimismo, el referido decreto con fuerza de ley N° 130, no contiene norma alguna que exima a la actividad de explotación forestal de que se trata, de la normativa que se ha reseñado en los párrafos anteriores, sobre bosques y recursos de esa naturaleza, incluida, por cierto, aquella que inviste a la CONAF de las potestades públicas que detalla, sin que lo relativo al plan de explotación que el Comandante de la Unidad o Repartición debe elevar a la Dirección General de Servicios de la Armada, obste a la aplicación de las disposiciones que regulan esa actividad productiva. Por el contrario, se ordena expresamente que dicha actividad deberá adecuarse a la política nacional sobre la materia y así lo ha entendido, por su parte, el Ejército según la información específica que se ha tenido a la vista en este análisis jurídico y como consta en otros casos vistos por esta Contraloría General, por ejemplo, en el dictamen N° 41.645, de 2013. En ese orden de ideas, de la interpretación sistemática de la normativa forestal invocada en los párrafos anteriores, aparece con claridad que toda persona o entidad que posea o tenga a su cargo bosques o recursos forestales y que efectúe cortas de las especies nativas, naturales o artificiales, ya sea en terrenos de aptitud preferentemente forestal o en otros que se indican, debe contar con un plan de manejo aprobado o registrado por la CONAF, según corresponda, considerándose como corta no autorizada, aquella que se realiza en contravención a esa obligación. De este modo, sin bien la calificación de un terreno como de aptitud preferentemente forestal compete a la CONAF, a solicitud del propietario, ello resulta obligatorio para que su explotación no sea considerada como corta no autorizada, pues conforme a lo previsto en la preceptiva del ramo, es siempre necesaria la existencia de un plan de manejo que así lo posibilite legalmente. En tal sentido, y considerando esa condición aplicable a los terrenos de aptitud preferentemente forestal, la Armada de Chile deberá requerir de CONAF dicha calificación y someter sus planes de manejo a la aprobación o registro, en los términos indicados. Precisado lo anterior, es del caso señalar que el concepto de terreno de aptitud preferentemente forestal tiene un alcance amplio, comprendiendo todos aquellos que reúnan las condiciones que describe la ley, tal como lo ratifica la Fiscalía de CONAF en su informe complementario. No obsta a ello la circunstancia de que el uso principal del predio en mayor cabida se encuentre destinado a ejercicios y maniobras militares, pues lo que en la especie importa es que efectivamente una parte de aquel es explotado forestalmente, quedando esta porción comprendida dentro del mencionado concepto. A su vez, el Plan de Explotación que el Comando o Repartición correspondiente deberá elevar a la Dirección de los Servicios de la Institución, constituye un instrumento de orden interno, distinto al Plan de Manejo definido, regulado y exigido por la legislación forestal. En efecto, respecto del primero, tal como se indica en el reglamento elaborado para la Armada, aparece que su finalidad principal dice relación con la obtención de los mayores beneficios económicos para financiar las actividades que señala. En cambio, los planes de manejo de la normativa forestal, que deben presentarse a CONAF, regulan el uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales renovables de un terreno determinado, con el fin de obtener el máximo beneficio de ellos, asegurando al mismo tiempo, la preservación, conservación, mejoramiento y acrecentamiento de dichos recursos y su ecosistema. Luego, como en la especie se trata de bosques fiscales, en este caso, al Comandante de la Unidad o Repartición o al administrador, designado por decreto supremo, les corresponderá la responsabilidad por su cumplimiento y de las demás obligaciones previstas en la legislación forestal antes invocada. Se requerirá, además, que el plan de manejo sea suscrito por el Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales respectivo. Por otra parte, en cuanto al segundo aspecto sobre el que incide la consulta, es del caso recordar que CONAF constituye un organismo técnico del Estado que, sin estar considerado en la definición que da el artículo 1° de la ley N° 18.575 de Administración del Estado, sí integra el denominado Sector Público al encontrarse conformado por entidades que integran aquella y acorde lo previsto en el decreto ley Nº 1.263, de 1975, Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, contando con una planta de personal fijada por decreto con fuerza de ley N° 1.181, de 1977, del Ministerio de Hacienda, y cuyos recursos y financiamiento se contienen anualmente en la respectiva Ley de Presupuestos. En ese ámbito, le corresponde ejecutar acciones tendientes a la satisfacción de necesidades públicas, entre las cuales está realizar la labor de fiscalización de la legislación forestal del país con los amplios alcances y facultades que se han descrito en las normas específicas detalladas en el presente pronunciamiento jurídico, debiendo, asimismo, en virtud de lo dispuesto en la letra i) del citado artículo 3° de sus Estatutos, cumplir las funciones que los diversos cuerpos normativos le hayan encomendado, y que por ende tienen la naturaleza de funciones y potestades públicas (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 30.025 de 1991, 30.153 de 2006, 9.369 de 2009, 46.965 de 2011 y 77.837 de 2015). Los artículos 24, 24 bis, 24 bis B), y 31 del decreto ley N° 701 se refieren a las facultades fiscalizadoras de los funcionarios de CONAF, en cuanto a la detección de infracciones de las disposiciones de esta ley y de su reglamento -decreto N° 193, de 1998, del Ministerio de Agricultura-, el cumplimiento de los planes de manejo y respecto del ingreso a los predios o centros de acopio para los efectos de controlar el cumplimiento de la ley, estableciendo que sólo podrán hacerlo previa autorización del encargado de la administración de los mismos. En caso de negativa para autorizar el ingreso, la Corporación podrá solicitar al juez competente el auxilio de la fuerza pública. En tanto, la Ley de Bosques, en su artículo 28, en relación con el artículo 64 de la ley N° 20.283, ordena que corresponderá la supervigilancia del cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que rijan en materia de bosques al Ministerio de Agricultura, por intermedio de la CONAF. En la misma línea está la ley N° 20.283 cuyo artículo 46 establece potestades inspectivas a los funcionarios de la Corporación que detecten una infracción a las disposiciones de esta ley o de su reglamento -aprobado por decreto N° 93, de 2008, del Ministerio de Agricultura-, y el artículo 47 otorga a los funcionarios fiscalizadores de CONAF, el carácter de ministros de fe, quienes podrán ingresar en los predios o centros de acopio para estos efectos, previa autorización del encargado de la administración de los mismos, y, en caso de negativa la Corporación podrá solicitar al juez competente el auxilio de la fuerza pública. De las disposiciones aludidas se desprende, que, por una parte, la CONAF cuenta con amplias y diversas facultades y atribuciones fiscalizadoras, tanto respecto del cumplimiento de la normativa forestal en examen, como para indagar las infracciones que sorprenda o que conozca con ocasión de denuncias que reciba, y que, por otra, sus funcionarios han sido dotados de potestades específicas con tales objetivos, entre las cuales está la de acceder a los predios o centros de acopio en los términos regulados. En consecuencia, la Armada de Chile, sin perjuicio de la obligación de confeccionar un plan de explotación de terrenos forestales, en conformidad con lo dispuesto en el citado decreto con fuerza de ley N° 130, deberá igualmente elaborar planes de manejo en cumplimiento de la legislación forestal desarrollada en este pronunciamiento, el que deberá ser suscrito por el Secretario Regional Ministerial de Bienes Nacionales respectivo y someterlo a la aprobación de CONAF o a la previa presentación y registro en esta, según corresponda, entidad que además podrá fiscalizar su ejecución y ejercer las potestades que el ordenamiento jurídico le confieren, para lo cual esa institución castrense facilitará los accesos al predio forestal de que se trate y prestará la colaboración necesaria, a fin de que pueda realizarse esa función. Transcríbase al Ministerio de Bienes Nacionales, a las Subsecretarías de Hacienda y para las Fuerzas Armadas, a la Corporación Nacional Forestal, al Ejército de Chile y a la Fuerza Aérea de Chile. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República