Dictamen N° 9390/2016

N° 9.390 Fecha: 05-II-2016 Se ha dirigido a esta Contraloría General la Municipalidad de Río Verde, solicitando un pronunciamiento acerca del alcance y contenido de la expresión “vínculo objetivo” con la comuna, referido al hecho o circunstancia que permite determinar el domicilio, residencia de las personas naturales o su condición de habitantes de ese territorio local, en atención a que existiría una contradicción al respecto entre lo señalado en el Informe de Investigación Especial N° 18, de 2014, sobre eventuales irregularidades en esa entidad edilicia, y la precisión efectuada en el Informe Final N° 749, de 2015, de auditoría al macroproceso de adquisiciones y abastecimiento en aquella, ambos de la Sede Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena. Asimismo, pide dejar sin efecto la petición de reconsideración que presentó anteriormente respecto de los indicados informes por la razón que señala, y añade que en dichos documentos se restringe el concepto de habitante, excluyendo tanto a las personas que tienen su domicilio electoral en Río Verde, como a los trabajadores que viven más de la mitad del mes allí por su sistema de turnos y a sus familias que residen en otra comuna, lo cual dificulta a ese municipio realizar la ayuda social en el territorio y la ejecución de la planificación institucional. Sobre el particular, cabe recordar que el aludido Informe N° 18, de 2014, observó, en lo que interesa, que no procede que la citada entidad edilicia otorgue beneficios a personas que no son residentes, basando el vínculo de ellas con la localidad únicamente en el domicilio electoral, toda vez que acorde con la jurisprudencia administrativa de este Organismo Fiscalizador, contenida, entre otros, en el dictamen N° 55.950, de 2012, los requirentes de las ayudas sociales deben ser habitantes de la comuna de que se trate, en atención a que las funciones municipales han de ejercerse dentro del correspondiente territorio local. A su turno, el mencionado Informe Final N° 749, de 2015, aplicando los criterios contenidos en los dictámenes N°s. 33.172, de 2002, y 55.950, de 2012, precisó que la sola circunstancia de que las personas trabajen en Río Verde, y que por tal razón deban pernoctar allí con cierta periodicidad, que hayan residido con anterioridad o que tengan vínculos familiares o de otra índole, no es suficiente para ser calificados como habitantes de dicha comuna, pues para ser tales, además del ánimo de permanencia, deben estar establecidos en la localidad, haciendo de esta el hogar doméstico, la residencia habitual o su principal asiento. Al respecto, los artículos 118, inciso cuarto, de la Constitución Política de la República, y 1° de la ley N° 18.695, prevén que la finalidad de las municipalidades es satisfacer las necesidades de la población local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna. A su turno, el artículo 4°, letra c), de la citada ley N° 18.695 dispone, en lo que interesa, que los municipios, en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la asistencia social. En consonancia con dicha preceptiva, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Fiscalizador, contenida en el mencionado dictamen N° 55.950, de 2012, entre otros, ha precisado que los requirentes de la asistencia social deben ser habitantes de la comuna de que se trate, en atención a que las funciones municipales han de ejercerse dentro del respectivo territorio local. Pues bien, y considerando que la ley no ha definido qué debe entenderse por habitante, cabe recurrir al sentido natural y obvio de esa palabra, según el cual, aquel es el que habita, esto es, el que vive o mora, de lo que se sigue que es el que reside habitualmente en un lugar. Enseguida, es del caso indicar que el concepto de residencia tampoco está definido en la legislación nacional, pero es un elemento esencial del domicilio, que de acuerdo con el artículo 59 del Código Civil consiste en la residencia, acompañada, real o presuntivamente, del ánimo de permanecer en ella. En este orden de ideas, acorde con el criterio contenido en el dictamen N° 63.262, de 2010, el sentido natural y obvio de la palabra residencia es la “acción o efecto de residir”, y este último término importa “estar establecido en un lugar”, de lo que se infiere que se trata de un término amplio y que queda entregado al ánimo de las personas el determinar dónde y en qué lugar se asientan y en qué punto geográfico desean establecerse dentro del territorio nacional. Por su parte, conforme hace presente el dictamen N° 23.713, de 2000, la doctrina ha advertido la diferencia entre residencia y domicilio, la primera, si bien implica la idea de una permanencia estable de una persona en un lugar, “no significa que siempre, en todo momento, deba estar allí, el segundo, en cambio, “es la intención de la persona de tener el lugar de su residencia como asiento de su vida social y jurídica”. En estas condiciones, señala el último pronunciamiento citado, es perfectamente armónico con la normativa aplicable sostener que la residencia en un lugar determinado no es otra que una permanencia razonable y repetida dentro de la misma, desarrollando y manteniendo una vinculación estrecha con la zona. Dado lo anterior, y considerando que el artículo 67 del Código Civil faculta a las personas a poseer más de un domicilio, precisa el dictamen N° 23.713, de 2000, que nada obsta a que, del mismo modo, sea posible obtener una habitualidad y permanencia en más de un lugar o localidad del país, lo que a su vez autoriza para configurar una residencia en cada uno de ellos. Así entonces, es dable entender que las personas que trabajan en Río Verde, y que en forma habitual y reiterada, por laborar en un sistema de turnos, permanecen en esa localidad durante determinados días del mes, manteniendo un vínculo estrecho con esa comuna, puedan ser considerados residentes -habitantes- de aquella, para efectos de ser eventuales beneficiarios de los programas o de ayudas sociales que otorgue el municipio, siendo factible que sus respectivas familias sean indirectamente favorecidas, aun cuando estas no se hallen establecidas en dicha localidad. Precisado lo anterior, y en lo que concierne al alcance y contenido de la expresión vínculo objetivo, por la cual se consulta, es útil recordar que el inciso primero del artículo 10 de la ley N° 18.556, establece que “El domicilio electoral es aquel situado dentro de Chile, con el cual la persona tiene un vínculo objetivo, sea porque reside habitual o temporalmente, ejerce su profesión u oficio o desarrolla sus estudios en él”. Añade su inciso tercero que “Tratándose de una residencia temporal, el vínculo objetivo deberá corresponder a la condición de propiedad o arriendo superior a un año del bien raíz por parte del elector, o de su cónyuge, sus padres o sus hijos”. Como puede advertirse, la disposición citada define lo que ha de entenderse por domicilio electoral para el solo efecto de que los ciudadanos puedan ejercer su derecho a sufragio, siendo útil puntualizar que su inciso tercero, introducido por la ley N° 20.669, al facilitar que se configure un tipo de residencia sin que se exija el establecimiento del elector en un determinado lugar, es coherente con la finalidad expresada en la historia del establecimiento de ese cuerpo normativo, en cuanto a perfeccionar el sistema de inscripción automática instaurado por la ley N° 20.568, y fortalecer la democracia, permitiendo cada vez mayores índices de participación (Primer Trámite Constitucional: Cámara de Diputados). Sin embargo, los presupuestos que conforman el vínculo objetivo con la localidad contemplados en el inciso tercero del artículo 10 en comento, no permiten asegurar por si solos que las personas allí aludidas, en todos los casos, tengan efectivamente la calidad de residentes -habitantes- de la comuna, lo que, como se ha dicho, resulta indispensable para ser eventualmente beneficiarios de los programas o ayudas municipales, por lo que dicha norma no resulta aplicable en la situación de la especie. Con todo, tratándose de los individuos a que alude el precitado inciso primero del artículo 10, que ejercen su profesión u oficio o desarrollan sus estudios en la comuna, en la medida que en forma habitual o reiterada, permanezcan en ese territorio, manteniendo un vínculo estrecho con aquel, aun cuando no estén allí todo el tiempo, deberán ser considerados residentes para los efectos que interesan. En consecuencia, se reconsideran, en los términos señalados, los precitados Informe de Investigación Especial N° 18, de 2014, e Informe Final N° 749, de 2015, ambos de la Contraloría Regional de Magallanes y de la Antártica Chilena. Transcríbase a la aludida Sede Regional. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República