Dictamen N° 94157/2014

N° 94.157 Fecha: 04-XII-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General doña Carolina Urrutia Barra, trabajadora del sector privado, alegando que la Superintendencia de Seguridad Social -SUSESO- no ha dado respuesta a la reclamación que dedujo en contra de la resolución de la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción, que concluyó que no se configura un accidente del trabajo en los hechos que la afectaron el día 26 de septiembre de 2013. Además, nuevamente solicita la intervención de este Organismo Contralor, respecto de la actuación de esa institución fiscalizadora en la tramitación de los recursos administrativos que ha interpuesto en contra de la decisión de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez -COMPIN- de rechazar las licencias médicas N°s. 38617304, 38788299 y 39383544. Requerido su informe, la SUSESO, en cuanto al eventual accidente laboral, expresa que la afección que la recurrente presenta, desde el 26 de septiembre de 2013, es de naturaleza común, por lo que ratifica lo obrado por la aludida mutual de seguridad. Además, respecto de las indicadas licencias médicas efectúa una relación de los pronunciamientos que ha emitido. Agrega, sobre esto último, que dado que aquella no se reintegró a trabajar con su capacidad residual, tras quedar ejecutoriado el dictamen que la declaró inválida parcial, con un 52% de incapacidad, no procede que se le autoricen licencias médicas posteriores a la que estaba en vigencia al quedar a firme ese pronunciamiento y que, de haberse reintegrado, tales permisos dan derecho al pago del respectivo subsidio, si se registran al menos 90 días de cotizaciones efectuadas sobre remuneraciones percibidas después de la obtención de la pensión, lo que tampoco se cumple. Sobre el particular, cabe precisar que la SUSESO es un servicio público funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que se relaciona con el Presidente de la República a través del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, según dispone el artículo 1° de la ley N° 16.395, de Organización y Atribuciones de la Superintendencia de Seguridad Social, por lo que integra la Administración del Estado, al tenor del inciso segundo del artículo 1° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. La citada ley N° 16.395 le encomienda a esa institución la supervigilancia y fiscalización de los regímenes de seguridad social, dentro de la esfera de su competencia -artículo 1°, inciso final-, de modo tal que, en dicho ámbito, en lo pertinente, le corresponde fijar, en el orden administrativo, la interpretación de las normas legales y reglamentarias de seguridad social -artículo 2°, letra a)-; es la autoridad técnica de fiscalización de las instituciones de previsión social -artículo 3°-; fiscaliza a las instituciones que se dediquen al Seguro Social contra Riesgos del Trabajo y Enfermedades Profesionales regido por la ley N° 16.744 -artículo 30- y, respecto de las instituciones de previsión social sometidas a su fiscalización, fija la interpretación de las leyes y reglamentos de previsión social y ordena que se ajusten a esa interpretación -artículo 38, letra e)-. De esta manera, teniendo en cuenta que a la SUSESO le corresponde conocer los aspectos técnicos de las resoluciones que adopten las instituciones de previsión, dentro de las cuales se entienden comprendidas las entidades de salud como las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez y las Mutuales de Seguridad, puesto que las licencias médicas se encuentran en el ámbito de la seguridad social; y que, asimismo, le compete fijar la interpretación de la normativa de previsión social, cabe hacer la prevención que esta Contraloría General no emitirá pronunciamiento sobre esas materias (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 76.429, de 2012, y 71.307, de 2014). En efecto, atendido el concepto que de licencia médica establece el artículo 1° del decreto N° 3, de 1984, del Ministerio de Salud -Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional-, esta tiene por finalidad fundamental justificar la ausencia del trabajador a sus labores por indicación médica y, además, podrá dar derecho a la vez al pago de subsidio si se cumplen los respectivos requisitos, aspectos sobre los cuales no corresponde pronunciarse a este Organismo Contralor sino que a la SUSESO. No obstante lo anterior, considerando que la Superintendencia de Seguridad Social forma parte de la Administración del Estado -como ha quedado asentado- y que a este Organismo Contralor le compete ejercer un control amplio de legalidad sobre los órganos que la integran, de acuerdo con el artículo 98 de la Constitución Política, procede verificar si, en el ejercicio de las anotadas funciones, esa entidad se ha ajustado al principio de juridicidad. En este contexto, en lo que se refiere a las omisiones que se reclaman, debe tenerse presente que el artículo 3° de la ley N° 19.880, que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, dispone en su inciso primero que las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos, esto es, según agrega el inciso segundo, las decisiones formales emitidas por los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. Ello, guarda armonía con los principios de escrituración y conclusivo del procedimiento administrativo, establecidos en los artículos 5° y 8° del mismo cuerpo legal, respectivamente, en cuya virtud el procedimiento debe constar por escrito o por medios electrónicos y terminar con la dictación de un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual se exprese la voluntad del órgano administrativo, decisión administrativa que, agrega el inciso segundo del artículo 51 del mismo texto legal, produce efectos jurídicos desde su notificación o publicación, según sea de contenido individual o general. De este modo, no consta que esa institución fiscalizadora haya atendido el recurso jerárquico que la recurrente dedujo, el 29 de noviembre de 2013, en contra de la resolución de la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción, que concluyó que no se configura un accidente del trabajo en los hechos que alude. Al respecto, procede aclarar que no constituyen actos decisorios, en los términos anotados precedentemente, a través de los cuales la SUSESO resuelva los recursos jerárquicos que los interesados interpongan en contra de las decisiones de las mutuales de seguridad, las copias que esa institución fiscalizadora les remita de los informes emitidos a requerimiento de este Organismo Contralor, como acontece con el oficio N° 28.225, de 2014, por el cual, para los fines de atender la presentación de la especie, comunicó su parecer acerca de dicha petición. Por ende, la SUSESO debe pronunciarse expresamente, mediante un acto administrativo, sobre el citado recurso jerárquico que la recurrente interpuso en contra de la resolución de la Mutual de Seguridad de la Cámara Chilena de la Construcción, debiendo añadirse que aquel organismo resuelve la materia con competencia exclusiva y sin ulterior recurso, según establece expresamente la norma de carácter especial contemplada en el artículo 77 bis de la ley N° 16.744. Luego, dadas las sucesivas peticiones que la recurrente ha formulado ante la Superintendencia de Seguridad Social respecto de las licencias médicas N°s. 38617304, 38788299 y 39383544, es conveniente puntualizar que, tratándose de los actos que esa institución dicte sobre licencias médicas comunes, considerando que se estará en presencia de resoluciones de los recursos jerárquicos deducidos en contra de decisiones de las COMPIN -ante las cuales antes los interesados podrán haber ejercido el recurso de reposición-, sólo será posible interponer el recurso extraordinario de revisión establecido en el artículo 60 de la ley N° 19.880, de concurrir algunas de las circunstancias de excepción que ese precepto contempla, pero no el recurso jerárquico, toda vez que éste no procede en contra de los actos de un jefe superior de un servicio público descentralizado, como sucede con la SUSESO, según lo dispuesto por el inciso cuarto del artículo 59 del mismo texto legal (aplica el dictamen N° 42.049, de 2010). En relación a las indicadas licencias médicas, este Organismo Contralor a través del dictamen N° 76.797, que data del 22 de noviembre de 2013, concluyó que, dado que no constaba que la SUSESO hubiera sometido a estudio el correspondiente reclamo y su resultado, dicho organismo, conforme con el artículo 65 de la ley N° 19.880, que regula el silencio negativo, debía, sin más trámite, expedir la certificación del transcurso del plazo legal para pronunciarse, para los efectos que allí se indican. Ahora, de la documentación acompañada en esta ocasión, se advierte que la SUSESO por el oficio N° 60.856, de 26 de septiembre de 2013 -esto es, con anterioridad a la data del referido dictamen N° 76.797-, resolvió rechazar dichas licencias médicas, confirmando con ello la decisión de la COMPIN, por lo que esta Contraloría General lo reconsidera, en lo que atañe a las instrucciones impartidas sobre la materia, toda vez que se ha aportado un nuevo antecedente que no fue tenido a la vista a la data de su emisión. En consecuencia, en atención a que, después de la indicada resolución de la SUSESO, consta que la interesada ha deducido, sobre la misma materia, dos reclamaciones ante esa institución -con fechas 29 de noviembre de 2013 y 10 de febrero de 2014-, las que se tratarían del ejercicio del recurso extraordinario de revisión, corresponde que se proceda a su resolución. Reconsidérase parcialmente el dictamen N° 76.797, de 2013. Transcríbase a doña Carolina Urrutia Barra y a la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República