Dictamen N° 94765/2014

N° 94.765 Fecha: 04-XII-2014 Se ha dirigido a esta Contraloría General el alcalde de la Municipalidad de Colina, en su calidad de presidente de la Corporación Municipal de Desarrollo Social de Colina, solicitando la reconsideración parcial del Informe Final N° 40, de 2013, sobre Auditoría al Fondo de Apoyo al Mejoramiento de la Gestión Municipal de Educación en esa entidad, por las razones que se explicitarán en el presente oficio, las que se analizarán en el orden de su formulación. En relación con la materia, el aludido Informe Final N° 40, de 2013, en lo que interesa, mantiene en sus conclusiones las observaciones formuladas, esto es, “en cuanto al acápite II, examen de la materia auditada, punto 2.1.1, Iniciativa Capacitación para directores y jefes de unidades técnicas en las áreas de gestión y desarrollo de dirección educacional, por un monto de $82.500.000, literales a) b) c.2 y d), relativas al incumplimiento del objetivo del programa al no presentar el plan estratégico por establecimiento; el programa internacional no concuerda con el nudo crítico de la iniciativa que se justifica con la necesidad de potenciar un nuevo grado académico al equipo de profesionales; inconsistencia entre las actividades y la iniciativa aprobada; contratación del programa con dos meses de anticipación a la aprobación de éste; falta de acreditación de las clases que se habrían realizado en Chile y parte importante del tiempo considerado en el programa fue destinado a actividades turísticas en Barcelona según se desprende del itinerario del viaje”, manifestando que, en razón de lo anterior, esa corporación debía reintegrar al Ministerio de Educación las sumas observadas, informando a este Ente Fiscalizador. Como cuestión previa, es oportuno señalar que la ley N° 20.481, de Presupuestos del Sector Público para el año 2011, contempló recursos en la Partida 09, Capítulo 01, Programa 20, Subtítulo 24, Ítem 03, Asignación 704, de la Subsecretaría de Educación, Subvenciones a Establecimientos Educacionales, destinados al Programa “Apoyo a la Gestión de Educación Municipal”, cuya glosa 13 dispuso que para acceder a dichos haberes, las municipalidades debían presentar y aprobar ante el Ministerio de Educación un programa de mejoramiento de la gestión educativa y los informes de avance posteriores que incluyesen las acciones que se financiarían, las metas que se alcanzarían con estas, los costos asociados a cada una de ellas y los plazos de ejecución, determinando, a su vez, la forma de entrega del referido subsidio. En cumplimiento de esa obligación, mediante la resolución exenta N° 173, de 17 de enero de 2011, el citado Ministerio aprobó el instructivo operativo para la presentación de programas al “Fondo de Apoyo al Mejoramiento de la Gestión Municipal en Educación”. A su turno, por el decreto N° 159, de 2011, la referida Cartera Ministerial aprobó el programa presentado por la Municipalidad de Colina, el que contempla la ejecución de proyectos en las categorías “gestión de recursos” y “participación de la comunidad educativa”, y entre estos, el denominado “Capacitación para directores y jefes de unidades técnicas en las áreas de gestión y desarrollo de dirección educacional”, por un monto de $82.500.000. Precisado lo anterior, en cuanto a la observación contenida en el informe cuya reconsideración se solicita, referida al incumplimiento del objetivo del programa al no presentar el plan estratégico por establecimiento, el alcalde aduce que el objeto del proyecto citado era “Equipos directivos con mejoras en competencias, gestión, dirección e implementación”, no concluyendo este Organismo Fiscalizador que aquello no se hubiera logrado, agregando que verificar si tales profesionales adquirieron dichas experticias, constituye un aspecto de mérito ajeno a las atribuciones de esta Contraloría General. Sobre el particular, cabe señalar que los caudales percibidos en virtud del Fondo de Apoyo al Mejoramiento de la Gestión Municipal en Educación, han debido ser destinados exclusivamente al cumplimiento de la finalidad fijada por la ley, conforme lo aprobado al efecto por el Ministerio de Educación, por lo que la constatación del correcto uso de tales recursos dependerá del contenido específico del proyecto presentado por la entidad edilicia, de acuerdo con los objetivos, nudos críticos, iniciativas, actividades y medios de verificación que haya establecido el ente comunal al formularlo y sancionara la mencionada Cartera Ministerial. En dicho contexto, corresponde indicar que es el proyecto formulado por el organismo, el que consigna como medio de verificación del resultado esperado, entre otros, un plan estratégico por establecimiento, instrumento este último que no fue presentado por la entidad auditada sino como consecuencia de un contrato diverso, suscrito el 1 de abril de 2012, financiado con cargo a la ley N° 20.248, de Subvención Escolar Preferencial. Al respecto corresponde destacar, además, que dicho análisis de modo alguno constituye, como sostiene el recurrente, la evaluación de un aspecto de mérito o conveniencia de la decisión administrativa, por cuanto se limita a constatar un hecho objetivo, esto es, la existencia del medio de verificación preestablecido en el proyecto. En segundo término, en lo relativo a la conclusión del informe final de que el programa no concuerda con el nudo crítico, justificado en la necesidad de potenciar un nuevo grado académico al equipo de profesionales, manifiesta el peticionario que aquel fue establecido como “falta visión y experiencias de gestión y desarrollo de dirección educacional”, indicando que, no obstante mencionarse en el proyecto la pertinencia de un magister para dichos funcionarios, argumenta que no corresponde analizar la materia a partir de la definición legal del aludido grado académico, sino que en función del mejoramiento de las competencias de tales empleados. Añade que, indirectamente, la observación cuestionaría la adjudicación a la corporación, y por consiguiente, ello podría derivar en una invalidación, lo que no resulta admisible atendido el principio de buena fe, lo que impide, además, en su opinión, ordenar la restitución de los recursos recibidos. Acerca de lo planteado, de acuerdo con los antecedentes tenidos a la vista, en particular, el informe final de evaluación del programa elaborado de conformidad a lo preceptuado en el artículo 52 del decreto ley N° 1.263, de 1975, Orgánico de Administración Financiera del Estado, se entendió por nudo crítico toda aquella situación que entraba el desarrollo eficiente del quehacer de una organización en el logro de sus objetivos, identificándose por la entidad municipal que este estaba constituido por “falta visión y experiencias de gestión y desarrollo de dirección educacional”, describiéndolo a continuación como "la necesidad de potenciar con un nuevo grado académico a nuestro equipo de profesionales", lo que tendría por foco el mejoramiento de las competencias en las áreas de gestión. De acuerdo con lo expresado, corresponde reiterar lo señalado precedentemente en relación con la primera observación, en orden a que la verificación del cumplimiento del programa debe efectuarse de acuerdo a lo formulado en el proyecto por la entidad municipal y aprobado por la respectiva Cartera Ministerial, sin que las imprecisiones conceptuales en que pudiere haber incurrido el ente comunal permitan alterar dicha conclusión, por lo que se desestima lo planteado por el recurrente. En tercer lugar, en cuanto a lo manifestado en el informe respecto a la inconsistencia entre las actividades y la iniciativa aprobada, la autoridad manifiesta que, a su juicio, esta observación se fundamentaría en que aquellas no tienden a la capacitación de los directivos, haciendo presente que la confección de proyecciones macros para la planificación estratégica por unidad educativa requiere de dicha formación, que era lo que implicaba el programa, agregando que todo ello, nuevamente, incide en aspectos que compete evaluar al Ministerio de Educación. Agrega, que lo que se entiende por planificación estratégica en establecimientos educacionales difiere de la elaboración de planes estratégicos de gestión administrativa, por lo que para obtener “proyecciones macros por establecimiento” se buscó aumentar la capacidad de los directivos mediante su capacitación a partir de las experiencias que pudieren adquirir en el extranjero -España-, de las cuales derivaron mejoras en los procesos en el marco de una estructura planificada, lo que se formalizó en el plan estratégico, comúnmente llamado en el ámbito escolar “operativo o anual”, acompañando documentación al efecto. Sobre la materia, cabe señalar que, en el programa formulado, en cuanto a las actividades asociadas a la iniciativa, el municipio sólo estableció como tal, por el total de los recursos, la denominada “Confección de proyecciones macros por establecimiento”, lo que no guarda relación con el objetivo relativo al proceso de capacitación de los funcionarios en las áreas de gestión y desarrollo de la dirección educacional. Adicionalmente, el recurrente no acompaña nuevos antecedentes que permitan concluir que en el ámbito educacional los planes anuales, y por consiguiente, los documentos que adjunta -que contienen un ordenamiento de los contenidos en las asignaturas de Lenguaje, Matemáticas, Ciencias Naturales e Historia, a tratar con los alumnos-, se identifiquen con una planificación estratégica, por lo que se desestima la reconsideración solicitada en cuanto a este punto. Luego, en cuarto lugar, respecto a la conclusión referida a que la contratación de la capacitación fue efectuada con antelación a la aprobación del programa por el Ministerio de Educación, indica el alcalde que, no obstante ser ello efectivo, los dictámenes citados en el informe señalan que una entidad beneficiaria no puede imputar a una subvención gastos anteriores al acto administrativo que la disponga, manifestando que la corporación no rindió, en caso alguno, desembolsos previos al otorgamiento de los recursos. Sobre este tópico, cabe señalar que, la jurisprudencia administrativa contenida en los dictámenes N°s. 39.448, de 2004, y 76.666, de 2011, ha precisado que la procedencia de que las corporaciones municipales de educación y salud puedan solventar obligaciones contraídas con anterioridad al otorgamiento de una subvención, está determinada por la circunstancia de que se trate de pagos impostergables necesarios para permitir la continuidad de sus operaciones, que ello se enmarque dentro de los fines respecto de los cuales se le haya otorgado y, además, que las deudas se encuentren debidamente respaldadas. En este sentido, como se indicara en el dictamen N° 9.132, de 2013, de esta Entidad de Control, resulta determinante para tales efectos la consideración de la imperiosa necesidad de velar por la efectiva y continua prestación de los servicios de educación y salud a la comunidad local, de acuerdo a lo previsto en los artículos 1° y 4°, letras a) y b), de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y 3° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Ahora bien, consta de los antecedentes tenidos a la vista que el contrato con la Consultora Executive S.A., encomendándole la realización del Diplomado International Advanced Management Program (I – AMP), dirigido a los directivos de los establecimientos de la corporación, fue suscrito el 28 de febrero de 2011, esto es, con anterioridad a la aprobación otorgada por el decreto N° 159, de 4 de mayo del mismo año, del Ministerio de Educación, tomado de razón por esta Entidad Fiscalizadora el día 10 del mismo mes y anualidad, debiendo destacarse que, en la especie, no aparece que los gastos que pretenden imputarse a tales recursos incidan en la imposibilidad del cumplimiento de las funciones que en materia de educación competen al municipio en virtud del artículo 4°, letra a), de la antes citada ley N° 18.695, por cuanto están referidos a actividades de capacitación, que de conformidad con lo dispuesto en la ley N° 20.481, de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2011, tienen por finalidad el mejoramiento de la gestión educativa, sin que se encuentre en riesgo la continuidad del servicio para la comunidad local (aplica criterio contenido en el dictamen N° 9.132, de 2013). Siendo ello así, no corresponde imputar a tales recursos deudas contraídas con anterioridad al otorgamiento de los fondos. A continuación, y en quinto término, en lo concerniente a la falta de acreditación de las clases que se habrían realizado en Chile, el recurrente indica que se adjuntó las nóminas de asistencia, las que si bien no se ejecutaron en las datas inicialmente planificadas, ello no constituye una vulneración que justifique la devolución de los recursos, añadiendo que la normativa no obliga a tomar fotografías de tales actividades lectivas, y que no se efectuaron pagos con anterioridad a la fecha del decreto que autorizó la transferencia de los fondos. Respecto a este punto, resulta útil destacar que en la auditoría se advirtió que las fechas informadas de las clases efectuadas no se condicen con las señaladas en el contrato suscrito con la consultora Executive S.A., sin que lo argüido por el peticionario altere dicha conclusión. En cuanto concierne a las fotografías aludidas por el alcalde de la Municipalidad de Colina, cumple indicar que tales antecedentes se solicitaron como evidencia gráfica y visual que diera cuenta de la realización de las clases, y no como medio de verificación del cumplimiento de requisitos o exigencias, las que, en definitiva, no fueron proporcionadas. En lo referido a que parte importante del tiempo considerado en el programa fue destinado a actividades turísticas en Barcelona, la autoridad recurrente precisa que en España sólo se empleó un día en tales finalidades -10 del mismo mes-, pues se arribó al hotel a las 13:15 horas del 9 de mayo, los días 11 y 12 se realizó la capacitación, el 13 fueron ejecutadas acciones mixtas y el 14 se retornó al país, todo lo cual, en su opinión, no trasgrede normativa alguna, aspecto que ya fue latamente analizado en el Informe Final N° 40, de 2013, concluyéndose que un período relevante fue utilizado con el aludido objetivo, a saber, visitas guiadas en la ciudad, a la Sagrada Familia, ruta de Miró, Gaudí y Picasso, entre otros, sin que se aporten antecedentes adicionales que no hayan sido debidamente ponderados en dicha oportunidad. Finalmente, el alcalde indica que las objeciones formuladas, en gran medida, apuntan al otorgamiento de los recursos, no pudiendo la devolución que se ordena sustituir a la invalidación, la que no sería posible disponer atendido que no existe error de derecho y que la corporación ha actuado de buena fe, citando al efecto los dictámenes N°s. 75.915, de 2011, y 30.054, de 2013, de este origen. Sobre la materia, cabe reiterar que la constatación del correcto uso de los recursos, está determinada por el cumplimiento de la finalidad fijada por la ley, de acuerdo con el contenido específico del proyecto presentado por la entidad edilicia, en conformidad con los objetivos, nudos críticos, iniciativas, actividades y medios de verificación que haya establecido el ente comunal en su formulación y sancionado el Ministerio de Educación, lo que fue exhaustivamente analizado en el informe final cuya reconsideración se solicita, concluyéndose la procedencia de la restitución de los haberes que fueran transferidos por dicha Secretaría de Estado, lo que no guarda relación alguna con la invalidación planteada por la autoridad recurrente. En mérito de lo expuesto, y teniendo presente que el interesado no ha aportado antecedentes o elementos de juicio diversos de los tenidos a la vista por esta Sede de Control con ocasión de la fiscalización efectuada, se rechaza la reconsideración parcial solicitada, ratificándose el Informe Final N° 40, de 2013, en todas sus partes, razón por la cual, en atención a que los gastos en la iniciativa “Capacitación para directores y jefes de unidades técnicas en las áreas de gestión y desarrollo de dirección educacional” no se ajustaron al objetivo del programa y se imputaron a tales haberes desembolsos originados en deudas contraídas con anterioridad a la aprobación de los recursos, esa corporación deberá realizar el reintegro de la suma observada al Ministerio de Educación, en los términos señalados en la primera conclusión del referido informe. Transcríbase a la Subdivisión de Auditoría e Inspección y a la Unidad de Seguimiento, ambas de la División de Municipalidades de esta Contraloría General. Saluda atentamente a Ud. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República