Dictamen N° 96603/2015

N° 96.603 Fecha: 04-XII-2015 La señora María Lidia Bórquez Cárdenas pide instruir al Ministerio de Educación (MINEDUC) dar cumplimiento al dictamen N° 27.959, de 2015, que indicó que esa cartera debía entregar a los herederos de su madre, doña María Candelaria Cárdenas Marín, el bono especial para docentes jubilados, dado que ella falleció después de requerirlo. Por su parte, ese ministerio requiere la reconsideración de dicho pronunciamiento el que, según expresa, dispone el otorgamiento de ese beneficio a personas a quienes la ley no contempla, lo que constituye un enriquecimiento sin causa en perjuicio del Estado. Al respecto, el artículo 4° de la ley N° 20.501, establece un bono especial para docentes jubilados que se pagará por una sola vez a quienes se encuentren en esa condición a diciembre de 2010. Su inciso segundo dispone que “Tendrán derecho a percibir este bono aquellos profesionales de la educación que registren 300 o más meses de cotizaciones continuas o discontinuas en uno o más de los sistemas de pensiones en Chile y que hayan trabajado por un mínimo de 10 años en establecimientos educacionales fiscales o en establecimientos municipales administrados directamente o a través de corporaciones municipales y que la suma de sus pensiones o beneficios previsionales sean inferiores o iguales a $250.000 mensuales brutos.”. Su inciso final preceptúa que “No existirán beneficiarios de este bono en caso de fallecimiento del profesional de la educación que podría haber sido causante del beneficio, siendo éste intransmisible.”. Por su parte, el artículo 6° del decreto N° 186, de 2011, del Ministerio de Educación, reglamento de este bono, precisa que “Las personas que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 2° de este reglamento, deberán presentar ante el Departamento Provincial de Educación correspondiente a su domicilio un formulario de postulación, elaborado por el Ministerio de Educación, que estará disponible en dichos Departamentos para estos efectos.”. Agrega que deberá acompañarse, entre otros, un certificado de pago de pensiones de los seis meses anteriores al mes de postulación, en que conste el monto bruto mensual de ésta. De los antecedentes revisados aparece que la señora Cárdenas Marín solicitó este bono el 2 de agosto de 2012, falleciendo el día 9 de enero de 2013, sin haberlo recibido, pese al tiempo transcurrido. En este contexto, tras un nuevo estudio del caso, el aludido dictamen N° 27.959, de 2015, expresa que el derecho a percibir este bono se devenga al tiempo en que el beneficiario reúne todos los requisitos para ello, “esto es, contar con la calidad de docente jubilado a diciembre de 2010 y reunir, a esa data, las exigencias a que se refiere el inciso segundo del artículo 4° de la ley N° 20.501”. Añade que a partir de ese momento el profesional de la educación que cumple con esas exigencias adquiere el derecho a percibir esa prestación, la que queda incorporada a su patrimonio pues lo contrario implicaría condicionar la configuración de su derecho a la solución o pago efectivo del bono, lo que significa dejar el perfeccionamiento de este beneficio a exclusivo arbitrio de la entidad pagadora. Señalado ello, corresponde revisar los argumentos esgrimidos por el MINEDUC en esta ocasión. Así, respecto de su observación en cuanto a que ‘el beneficio se devenga al tiempo en que se cumplen todos los requisitos legales para determinar su procedencia, los que deben ser acreditados por el solicitante’ cabe indicar que el referido criterio tiene su origen en el dictamen N° 25.504, de 2008, y ha sido aplicado a otros beneficios de similar naturaleza. La exigencia de acreditarse el cumplimiento de los requisitos, a que alude el organismo recurrente, no obsta a dicho criterio, pues ello también implicaría, en la práctica, dejar el perfeccionamiento del derecho respectivo al arbitrio de la entidad encargada de verificarlos, como ha ocurrido en la especie. En efecto, la tardanza en la tramitación de la solicitud respectiva por el Ministerio de Educación, así como la emisión de un certificado con antecedentes inexactos, por parte del IPS, determinaron que la señora Cárdenas Marín falleciera sin recibir el dinero correspondiente a esta prestación, pese a que postuló cumpliendo todas las exigencias previstas para tal efecto. Tal como sostiene el MINEDUC, lo anterior no constituye un caso fortuito. Ello por cuanto la Administración Pública tiene el deber de ser eficiente y no debe perjudicar los derechos de las personas a través de su falta de acción, al tenor del artículo 3° de la ley N° 18.575 (aplica criterio contenido en el dictamen N° 55.815, de 2004). A ello debe agregarse que endosar responsabilidades a la usuaria por las inconsistencias del documento del que la proveyó el IPS pugna también con el artículo 707 del Código Civil, pues debe presumirse que al presentar tal documento ella actuó de buena fe y en el convencimiento de proceder dentro de un ámbito de legitimidad derivado de la competencia de la entidad que lo emitió. Enseguida, el MINEDUC se refiere a la transmisibilidad de este bono, señalando que es imposible desconocer el tenor literal del inciso final del artículo 4° de la ley N° 20.501, en cuanto a que se trata de un beneficio intransmisible. Añade que “Por regla general, todos los derechos son transmisibles, con excepción de los que la ley declara intransmisibles o que por su carácter personalísimo se extingan con la muerte del titular.”. Al respecto, la mencionada disposición prevé que “No existirán beneficiarios de este bono en caso de fallecimiento del profesional de la educación que podría haber sido causante del beneficio, siendo éste intransmisible.”. El dictamen impugnado precisó que, en su sentido natural y obvio ‘beneficiario es aquella persona que tiene derecho a percibir una prestación de seguridad social, situación en la que no pueden encontrarse los herederos de la ex docente de que se trata dado que, como se indicara, ella era quien tenía tal calidad a la época de su deceso.”. Bajo tal predicamento y atendido su tenor condicional, cabe concluir que la disposición se refiere a una hipótesis en la que no existe un ‘beneficiario’, pues el docente que podría haberlo sido falleció antes de adquirir tal calidad, es decir, con anterioridad a diciembre de 2010, fecha que el legislador fijó para determinar el universo de beneficiarios de este bono. Además, ello guarda armonía con el interés del legislador, que aparece en la historia fidedigna de su establecimiento, de que este beneficio no fuese considerado una forma de reparación de la denominada ‘deuda histórica’ reclamada por los profesores, ya que en ese entendido podría considerarse como un derecho del profesional de la educación jubilado fallecido antes de que fuera creado por la ley N° 20.501. En este contexto tiene plena vigencia el imperativo del anotado artículo en cuanto a que esta prestación no es transmisible. En otro orden de ideas, el MINEDUC señala que el dictamen impugnado se basa en jurisprudencia que no se relaciona con el bono en comento. Al respecto debe indicarse que la facultad de este Ente Contralor de emitir dictámenes emana fundamentalmente de los artículos 98 de la Constitución Política de la República y 5°, 6°, 9° y 19 de su ley orgánica. Acorde con dicha normativa la jurisprudencia ha manifestado que los dictámenes de este origen son informes que tienen por objeto interpretar una norma legal y reglamentaria, fijando su verdadero sentido y alcance, siendo su cumplimiento obligatorio tanto para la autoridad respectiva como para las personas que se acojan a ellos, constituyendo la jurisprudencia administrativa que deben observar los organismos sometidos a su fiscalización (aplica dictámenes N°s. 24.258, de 1973, 72.479, de 1976 y 14.448, de 1988, entre otros). Tal como precisara el dictamen N° 35.397, de 2007, esta potestad importa una creación intelectual de este Ente de Control que permite la elaboración de una doctrina administrativa, conformada por un ‘sistema de precedentes obligatorios’ que favorece la unidad del sistema normativo mediante su interpretación uniforme y consistente, “donde cada decisión contribuye a orientar otras múltiples decisiones posibles, haciendo que la regulación aplicable a los entes públicos sea más coherente, íntegra y estable.”. Añade que esta labor interpretativa facilita que las declaraciones generales y abstractas de la normativa legal se transformen, a través de su aplicación concreta, uniforme y reiterada en “normas específicas de conducta, con lo que el Estado de Derecho gana en eficiencia”. El dictamen agrega que “el sistema jurídico basado en el precedente administrativo -esto es, la interpretación uniforme de una misma regla-, permite que la actuación administrativa gane en previsibilidad, esto es, afirma la legítima expectativa que tienen los ciudadanos de que la Administración tome decisiones que sean armónicas con los criterios manifestados con anterioridad ante situaciones equivalentes.”. Lo expuesto explica la aplicación, en el dictamen impugnado, de criterios contenidos en otros pronunciamientos de este origen, aun cuando no se refieran a situaciones idénticas, pues ellos forman parte de la jurisprudencia administrativa de este origen y dan cuenta de razonamientos basados en los principios que informan dicha jurisprudencia. Por último el MINEDUC se refiere a la circunstancia de que el dictamen N° 27.959, de 2015, reconsiderara los pronunciamientos que habían informado sobre el caso de la señora Cárdenas Marín. Señala que “la Contraloría se encuentra obligada a aplicar sus propios dictámenes cuando han decidido de un modo determinado una situación dada. Es decir, la jurisprudencia de la Contraloría es obligatoria para ella misma.”. Ante ello es pertinente indicar que en razón de las facultades que le otorgan tanto la Constitución Política como su ley orgánica, esta Institución Fiscalizadora tiene el deber de buscar la correcta interpretación de la ley y atender las peticiones de reconsideración que se le formulen, de manera que si como resultado de un nuevo estudio del problema se adquiere la plena convicción de que el asunto debe resolverse de manera diferente, este Organismo puede, en casos calificados, cambiar la primitiva interpretación de una norma legal mediante la emisión de un nuevo dictamen. Ello no implica una actuación arbitraria, como sostiene la recurrente, pues persistir en una errónea interpretación de la norma constituiría una discriminación y una infracción a los deberes impuestos a este Órgano de Control. En razón de los antecedentes expuestos, deben desestimarse los argumentos del MINEDUC, ratificándose el dictamen N° 27.959, de 2015, por lo que dicha entidad deberá darle inmediato cumplimiento, informando de ello a la Unidad de Seguimiento de la División de Auditoría Administrativa de esta Contraloría General dentro de 20 días hábiles, contados desde la recepción de este oficio. Transcríbase a doña María Lidia Bórquez Cárdenas, al Instituto de Previsión Social y a la mencionada Unidad de Seguimiento. Saluda atentamente a Ud., Patricia Arriagada Villouta Contralor General de la República Subrogante