Dictamen N° 12170/2019

N° 12.170 Fecha: 06-V-2019 Se ha dirigido a esta Contraloría General el señor Luis Ignacio Cabezas Amaza, funcionario de Carabineros de Chile, para reclamar que esa institución no ha actualizado sus sistemas internos a fin de reconocer el acuerdo de unión civil -AUC- que celebró conforme a la ley N° 20.830, por lo que ha sido registrado como casado o soltero, y no con el estado civil que le atribuye ese pacto, lo que, a su juicio, constituye una discriminación arbitraria. Además, pide que se le permita incorporar como carga de salud y familiar a su conviviente civil. También solicita que se emita un pronunciamiento acerca de la legalidad de percibir la asignación de casa, y de gozar de otros beneficios, tales como: acuartelamiento, solicitud para pernoctar fuera del cuartel, permisos, etc. Requerida, la aludida institución policial manifiesta, en primer lugar, que mediante la circular de ese origen que indica, se impartieron instrucciones respecto del acuerdo de unión civil. En relación con el recurrente, agrega que su nuevo estado civil se encuentra registrado en su hoja de vida; que los convivientes civiles no pueden ser reconocidos como cargas familiares ni de salud de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, DIPRECA, por no permitirlo la legislación, y que por ese motivo tampoco tiene derecho a percibir la asignación de casa. Por último, se refiere a los demás beneficios por los que se consulta. Sobre el particular, cabe manifestar que conforme a lo preceptuado por el artículo 1° de la ley N° 20.830, el acuerdo de unión civil es un contrato celebrado entre dos personas que comparten un hogar, con el propósito de regular los efectos jurídicos derivados de su vida afectiva común, de carácter estable y permanente, que confiere el estado civil de conviviente civil. A su turno, el artículo 2° expresa que “El acuerdo generará para los convivientes civiles los derechos y obligaciones que establece la presente ley.”. Así, su título IV trata los efectos del AUC en materia patrimonial, hereditaria y de filiación. En cambio, su título VII introdujo modificaciones a diversos cuerpos legales con el objeto de incorporar este acuerdo al ordenamiento jurídico, haciéndole extensivos determinados derechos propios de los cónyuges y estableciendo ciertas restricciones e inhabilidades que afectan a aquellos. En cuanto a la primera de las reclamaciones del señor Cabezas Amaza, cumple con señalar que mediante la circular N° 1.789, de 2016, de la Dirección Nacional de Personal de Carabineros de Chile, se impartieron instrucciones sobre la obligación del personal que pacte un acuerdo de unión civil, de comunicar a su jefatura su celebración y, por consiguiente, el cambio de estado civil a conviviente civil, o el término del contrato, con el objeto de otorgar oportunamente los derechos y/o beneficios que corresponda. De lo expuesto, se advierte que la precitada circular reconoce expresamente el estado civil de conviviente civil que incorporó la ley N° 20.830, con la finalidad de conceder las prerrogativas que de aquel derivan conforme con la normativa vigente, lo que se ajusta al principio de juridicidad establecido en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental y 2° de la ley N° 18.575. No obstante, dicho reconocimiento debe ir acompañado de la implementación de las medidas administrativas que permitan efectivamente a los usuarios y funcionarios de esa institución policial, obtener el trato, los beneficios y derechos que la ley N° 20.830 consagró, a fin de impedir eventuales perjuicios o discriminaciones arbitrarias basadas en la inobservancia del nuevo estado civil de conviviente civil. En este contexto, y según consta de la documentación acompañada, el recurrente solicitó el cambio de estado civil de acuerdo con lo dispuesto en la circular N° 1.789, de 2016; no obstante, por un error de la institución habría sido registrado como casado y luego como soltero, lo que implicó que se le otorgara la asignación de casa, para más tarde cesar tal estipendio y exigir la restitución de lo pagado indebidamente por ese concepto. Por ende, y sin perjuicio de lo que se resolverá sobre el emolumento en cuestión, corresponde que Carabineros de Chile adopte las acciones pertinentes a fin de evitar que situaciones como la de la especie se repitan, procurando que en sus procedimientos internos se habilite la opción de consignar el estado civil correcto de sus funcionarios. Luego, en cuanto a reconocer a su conviviente civil como carga familiar y de salud en el régimen de DIPRECA, se debe anotar que a través del dictamen N° 15.853, de 2016, esta Entidad Fiscalizadora concluyó, en síntesis, que dado que la ley N° 20.830 no modificó la letra a) del artículo 3° del decreto con fuerza de ley N° 150, de 1981, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que prevé, en lo que interesa, que son causantes de asignación familiar la cónyuge y el cónyuge inválido, los convivientes civiles no pueden ser considerados carga familiar. Agregó el anotado dictamen que el artículo 29 de la ley en comento solo dispuso que podrán ser cargas de salud los convivientes civiles de los cotizantes de los regímenes del Fondo Nacional de Salud, FONASA, y de las Instituciones de Salud Previsional, ISAPRES, motivo por el cual para integrar a los convivientes civiles de los imponentes de DIPRECA como sus cargas de salud, directamente, se debe modificar el artículo primero del decreto N° 509, de 1989, del Ministerio de Defensa Nacional -Reglamento de Medicina Curativa para la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile-, que prevé, en resumen, que ese régimen beneficiará “a sus imponentes y sus cargas familiares reconocidas”. En este orden de ideas, no resulta jurídicamente posible acceder al reconocimiento que pretende el señor Cabezas Amaza, en el marco normativo vigente. Luego, en lo que atañe a la asignación de casa, es necesario precisar que el artículo 46, letra f), del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1968, del ex Ministerio del Interior, Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, dispone en su inciso primero que “El Personal de Planta de Carabineros, casado, percibirá mientras no ocupe casa fiscal o proporcionada por el fisco, una asignación mensual equivalente al catorce por ciento del sueldo de que esté en posesión.”. El inciso segundo del mismo precepto añade que “Igual beneficio percibirá el personal viudo y/o soltero, que tenga una o más cargas familiares, que vivan exclusivamente a sus expensas, cuando se cumplan las exigencias señaladas precedentemente.”. Al respecto, la jurisprudencia invariable de esta Institución de Control a partir del dictamen N° 50.519, de 1977, ha señalado que la asignación en estudio tiene una finalidad compensatoria, pues su objeto es auxiliar económicamente al funcionario que no habita un inmueble fiscal o proporcionado por el Fisco, por las mayores expensas en que deba incurrir por tal motivo, entendiéndose que deja de tener causa cuando el interesado no se ve obligado a efectuar esos gastos. Ahora bien, en relación con el otorgamiento de la asignación de casa al personal que ha celebrado el AUC en idénticas condiciones que el casado, cabe manifestar, que del tenor literal del inciso primero de la letra f) del artículo 46 del citado decreto con fuerza de ley N° 2, de 1968, se colige que uno de los requisitos copulativos que hacen procedente su otorgamiento es que el funcionario en cuestión esté unido mediante un vínculo matrimonial. Al respecto, es dable anotar que la apuntada exigencia no se vio modificada con la entrada en vigencia de la ley N° 20.830, puesto que el antedicho decreto con fuerza de ley N° 2, de 1968, no se encuentra dentro de los textos legales modificados por esa ley, por lo que no procede reconocer directamente al personal de Carabineros en comento como asignatario del emolumento de que se trata. Tampoco corresponde que a través de la interpretación administrativa que efectúa esta Contraloría General, en virtud de las facultades que la Constitución y las leyes le atribuyen, equipare para estos efectos a los convivientes civiles con los casados, por cuanto, tal como se expresó en el dictamen N° 85.885, de 2016, la ley N° 20.830 creó una institución nueva, diferente del matrimonio, que origina un estado civil distinto, lo cual queda claro de su propio texto, en especial al señalar como causal de término del AUC el matrimonio de los convivientes civiles entre sí. A mayor abundamiento, y tal como se expresó en el mensaje presidencial con que se inició la tramitación de la ley N° 20.830, el legislador tuvo en consideración la discriminación existente sobre temas particulares como salud, previsión y hereditarios, para lo cual reguló específicamente las consecuencias que tendría el AUC entre las partes, como en el artículo 16, único precepto de esa ley en que se equipara la situación del o la cónyuge con la de un conviviente civil respecto de sus derechos sucesorios (aplica criterio del dictamen N° 85.885, de 2016). Luego, en relación con la posibilidad que el personal que celebre un AUC obtenga la asignación de casa por las cargas familiares que viven a sus expensas de acuerdo con lo dispuesto por el inciso segundo de la letra f) del artículo 46, se debe entender que la citada norma contempló dicho beneficio solo respecto de los estados civiles vigentes a la época de su dictación, es decir, soltero y viudo, y no ha recogido expresamente el nuevo estado civil que nace de dicho pacto (aplica criterio contenido en el dictamen N° 459, de 2015). Lo anterior, no puede traducirse en negar la asignación de casa al personal de planta que celebre el Acuerdo de Unión Civil que tiene cargas familiares que viven a sus expensas, dejando a los contrayentes en una posición inferior en relación con el estipendio que se estudia que la que tenían previamente como solteros y/o viudos. Con el mérito de lo expuesto, corresponde que el personal de Carabineros de Chile que celebre un AUC mantenga la asignación de casa por las cargas familiares que viven a sus expensas, que le fueron reconocidas como soltero y/o viudo, o que pueda acceder a ese estipendio por las que se le reconozcan con posterioridad, de acuerdo con lo dispuesto por el inciso segundo de la letra f) del artículo 46 del decreto con fuerza de ley N° 2, de 1968. Ahora bien, en el caso del señor Cabezas Amaza, y tal como se indicó anteriormente, de la documentación tenida a la vista, consta que el cumplió con las obligaciones que le impone la circular N° 1.789, de 2016, de informar en tiempo y forma la celebración de su acuerdo de unión civil y solicitar el cambio de su estado civil, no obstante por un error de la institución habría sido registrado como casado y luego como soltero, lo que implicó que se le otorgara la asignación de casa, posteriormente se cesara tal estipendio y se le exigiera la restitución de lo pagado indebidamente. Al respecto, y de conformidad con lo manifestado precedentemente, es dable anotar que el recurrente no tuvo derecho a percibir la asignación de casa por el tiempo que estuvo registrado erróneamente como casado, por lo que el cese del pago de aquel estipendio se ajustó al ordenamiento jurídico. No obstante lo anterior, y considerando que la demora por parte de Carabineros de Chile en la implementación de un sistema que le permitiera registrar de manera eficaz el estado civil que deriva del acuerdo de unión civil no puede afectar al personal que lo pactó, resulta pertinente aplicar el criterio jurisprudencial de este Órgano Fiscalizador, contenido, entre otros, en el dictamen N° 82.296, de 2015, que ha señalado que un error de la Administración no puede perjudicar a quienes han actuado de buena fe, lo que en la especie se traduce en que no corresponde exigir al recurrente la devolución de lo pagado por concepto de asignación de casa, pues él cumplió con la obligación de comunicación que la normativa interna le impone, sin embargo ello no fue procesado oportunamente por la institución. Lo señalado, es sin perjuicio que pueda acceder al emolumento en estudio, por las cargas familiares que cumplan con la exigencia de vivir exclusivamente a sus expensas, de acuerdo con la preceptiva revisada. Finalmente, en lo concerniente a la solicitud del interesado en el sentido de que se precisen las obligaciones y derechos que le asisten al personal que haya suscrito un acuerdo de unión civil, tales como el deber de acuartelamiento, la solicitud para pernoctar fuera del cuartel, permisos, etc, cabe señalar que tal como se ha indicado en párrafos precedentes, es la propia ley N° 20.830 la que reguló específicamente las consecuencias que tendría un AUC, razón por la cual deberá recurrirse a este cuerpo para determinar la procedencia exigir el cumplimiento de determinadas obligaciones o de hacer efectivas las prerrogativas que expone. Sin perjuicio de lo anterior, resulta pertinente hacer presente que la obligación de pernoctar en el cuartel solo es exigible respecto del personal soltero, razón por la cual no resulta extensible a los convivientes civiles por constituir este último un estado civil diverso. Saluda atentamente a Ud. Jorge Bermúdez Soto Contralor General de la República