Dictamen N° 19120/2011

N° 19.120 Fecha: 29-III-2011 En respuesta a su oficio N° 213, de 18 de marzo de 2011, ingresado a esta Contraloría General el 23 del mismo mes y año, mediante el cual V.S. Iltma. solicita se informe y se remitan todos los antecedentes relacionados con el recurso de protección Rol de Ingreso Corte N° 202, de 2011, interpuesto por el señor Pedro Aranda Talciani y otros, en representación del Directorio Comunal Pedro Aguirre Cerda, del Colegio de Profesores de Chile A.G., en contra del Contralor General, cumple manifestar a esa Iltma. Corte lo siguiente: El recurso de protección ha sido interpuesto en contra de la resolución exenta N° 3.332, de 29 de septiembre de 2010, mediante la cual esta Entidad de Control, por una parte, acogió parcialmente las solicitudes de condonación solicitada por la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda en beneficio de los docentes dependientes del Departamento de Educación de dicho municipio y que allí se individualizan, liberándolos de reintegrar el 70% de las sumas adeudadas por haber percibido, de manera indebida, un anticipo del bono extraordinario de excedentes -contemplado en el inciso tercero, del artículo 9° de la ley N° 19.933, conocido como bono SAE-, en virtud de un Protocolo de Acuerdo y, por otra, dispuso el reintegro de las cantidades correspondientes a los saldos de esas deudas, conforme a las parcialidades que se señalan. Según expone la parte recurrente, la emisión de la citada resolución habría implicado una infracción de las garantías constitucionales contempladas en los N°s. 2°, 22° y 24°, del artículo 19 de la Constitución Política de la República, esto es, la igualdad ante la ley; la no discriminación arbitraria en el trato que deben dar el Estado y sus organismos en materia económica; y el derecho de propiedad, respectivamente, toda vez que la percepción del referido anticipo tuvo como fundamento el aludido Protocolo de Acuerdo, el cual, a su juicio, fue suscrito habida consideración de la confianza legítima que todas las partes depositaron en las actuaciones de las autoridades que concurrieron a su firma, como así también, en la publicidad y finalidad que tuvo dicho pacto. En mérito de lo expuesto, solicita, en definitiva, que se deje sin efecto la aludida resolución exenta N° 3.332, de 2010, de esta Contraloría General. I.- Antecedentes del recurso. Respecto del asunto planteado, para una mejor comprensión de V.S. Iltma., se ha estimado pertinente efectuar, en términos generales, una breve relación de los hechos vinculados con la materia, para luego expresar las consideraciones de fondo que, a juicio de esta Entidad Contralora, hacen inadmisible la acción de protección impetrada o determinan el rechazo de la misma, en todas sus partes. Dicha relación se realizará considerando hechos sucedidos con anterioridad a la presentación de la acción cautelar de la especie, esto es, el día 13 de enero de 2011, y otros acaecidos con posterioridad a ella. a) Respecto de los primeros, es del caso recordar que en el mes de junio del año 2009, y con el objeto de poner fin a una paralización del gremio docente, se firmó entre el Colegio de Profesores de Chile A.G., la Asociación Chilena de Municipalidades y el Ministerio de Educación, un Protocolo de Acuerdo que estableció el compromiso por parte de las municipalidades del país de pagar a los profesionales de la educación del sector municipal, una suma de dinero determinada según su carga horaria, como abono de lo adeudado por concepto del bono extraordinario de excedentes, correspondiente a los años 2007 y 2008, la que se fijó estimativamente, puesto que a esa fecha no se encontraba definida, claramente, la modalidad de cálculo del aludido beneficio. Cabe señalar que mediante el dictamen N° 44.747, de 18 de agosto de 2009, esta Contraloría General determinó, de manera definitiva, la fórmula para calcular el beneficio de que se trata y las planillas necesarias para efectuar dicha operación. Enseguida, y a través del dictamen N° 72.863, de 31 de diciembre de 2009, se estableció que considerando que la suma pactada como abono del beneficio de que se trata, sólo formaba parte de un acuerdo que no se había materializado mediante la dictación de una ley -en conformidad a lo dispuesto en el artículo 65, inciso cuarto, N° 4, en relación con el artículo 63, N° 14, ambos de la Constitución Política de la República-, dicho instrumento no pudo constituir derecho alguno, por lo que procedía restituir lo que por tal concepto hubieran percibido los docentes, criterio que posteriormente se reiteró a través del dictamen N° 39.025, de 2010. Por su parte, la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, a mediados del año 2009, y con anterioridad a los citados pronunciamientos, pagó el beneficio acordado en el referido Protocolo de Acuerdo a los docentes de su dependencia; sin perjuicio de lo cual, luego de proceder a efectuar nuevamente el cálculo del mismo, esta vez, ajustándose a la fórmula establecida en el dictamen N° 44.747, de 2009, se concluyó que no se habían generado excedentes para el período 2007-2008, por lo que no había correspondido el pago del bono. Atendido lo anterior, esa autoridad edilicia, en representación de todos los docentes dependientes de dicha Corporación, solicitó la condonación de las sumas pagadas indebidamente por el municipio, petición que fue acogida parcialmente por este Organismo de Fiscalización, por la resolución exenta N° 3.332, de 2010, liberando a los profesionales de la educación, que allí se individualizan, de la obligación de reintegrar el 70% de las sumas adeudadas, y disponiendo el reintegro de las cantidades correspondientes a los saldos de ellas, en las parcialidades que en cada caso se señalan. b) En cuanto a los hechos ocurridos con posterioridad a la data de presentación del recurso de autos, debe señalarse, atendida su relevancia para los efectos de la resolución que, en definitiva se adopte respecto del presente recurso, que este Organismo de Control, conociendo de una solicitud de reconsideración de la resolución exenta N° 3.332, de 2010, presentada por ciento noventa de los docentes ya favorecidos por dicha resolución y que es materia de esta acción cautelar, procedió, en el ejercicio de sus facultades, a acogerla parcialmente, emitiendo la resolución exenta N° 349, de 25 de enero de 2011, mediante la cual se dispuso la modificación de la primera, en consideración con las especiales circunstancias que se indican en los fundamentos de la misma, lo que implicó liberar, a los docentes que en esa última se indican, de restituir el 100% de las sumas que respectivamente adeudaban. Lo anterior, significa, entonces, que respecto de los funcionarios favorecidos con la liberación del 100% de sus deudas, la acción cautelar que ahora se interpone ha perdido eficacia. II.- Consideraciones previas. Como cuestión previa al análisis de fondo de las alegaciones que se formulan en el recurso de autos, cabe manifestar que éste debe ser desestimado en todas sus partes por esa lltma. Corte, en atención a las siguientes consideraciones: 1.- Extemporaneidad del presente recurso de protección. Al respecto, se debe tener presente que el Auto Acordado de la Corte Suprema, de 1992, Sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales -modificado por los Autos Acordados de 4 de mayo de 1998 y 8 de junio de 2007-, dispone en su N° 1 que esta acción se interpondrá "dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticia o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos". Pues bien, no obstante que la presente acción cautelar se dirige, formalmente, en contra del Contralor General de la República, por haber emitido la indicada resolución exenta N° 3.332, de 2010, lo cierto es que la situación que habría causado el supuesto perjuicio invocado por la actora, se habría configurado al emitirse los dictámenes N°s. 44.747 y 72.863, ambos de 2009. En efecto, fue a través del dictamen N° 44.747, de 2009, como antes se indicara, que esta Entidad de Fiscalización estableció la fórmula para calcular el referido bono; en tanto que, mediante el dictamen N° 72.863, de 2009, se pronunció sobre la improcedencia del referido Protocolo de Acuerdo que sirvió de fundamento al pago de un anticipo del aludido bono extraordinario de excedentes y, además, ordenó el reintegro de lo percibido indebidamente por ese concepto, siendo posible concluir que la resolución exenta de esta Contraloría General, ahora cuestionada, no es más que la mera aplicación de tales pronunciamientos. Ratifica lo expuesto, el hecho que la actora, al expresar en su presentación que “cuando se firmó el protocolo de acuerdo, fue sobre la base del principio de la legítima confianza de todas las partes, que dicho protocolo permitió establecer las condiciones de normalidad, que fue conocido, publicitado y no constituyó falta alguna, que fue firmado por quien en su momento detentaba el cargo de ministra de educación y también el sub secretario de la cartera, por este motivo esta parte considera que es equivocado usar la terminología de «percibidos indebidamente»”, se está refiriendo directamente a lo concluido en el dictamen N° 72.863, de 2009. En este sentido, la resolución exenta N° 3.332, de 2010, no hace más que reiterar la orden anterior, contenida en los dictámenes N°s. 44.747 y 72.863, de 2009, en cuanto a establecer, derechamente, la obligación de los profesionales de la educación de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda de restituir lo percibido por anticipo del bono extraordinario de excedentes, sin efectuar ninguna interpretación que implique alterar los criterios vertidos en esos pronunciamientos. En consecuencia, atendido que la interposición de la presente acción cautelar en contra de la resolución exenta N° 3.332, de 2010, de acuerdo al tenor del recurso de autos, no constituye más que una reclamación en contra de los dictámenes citados previamente, los que, sin duda, fueron conocidos por los docentes afectados antes de la emisión de la resolución que identifican como la causante del agravio que reclaman, aparece de manera inequívoca que el plazo fatal de treinta días corridos para la interposición del presente recurso, se encuentra latamente vencido, por lo que ese lltmo. Tribunal debe rechazarlo por extemporáneo. 2.- El asunto es ajeno a la finalidad propia del recurso de protección. Como lo ha señalado la doctrina y jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia, el recurso de protección constituye un mecanismo de emergencia, rápido y eficaz, frente a manifiestas violaciones o atropellos flagrantes de determinados derechos básicos, y que pretende el amparo o restablecimiento de un derecho constitucionalmente garantizado. Se trata, entonces, de asuntos en los que existe un derecho indubitado, garantizado constitucionalmente, que se encuentra en peligro o lesionado, por lo que se persigue su amparo o restablecimiento. Sin embargo, en ningún caso se puede pretender, a través de una acción de protección, la constitución o declaración de un derecho, por ser ésta una cuestión de lato conocimiento, que no se condice con un procedimiento breve como el recurso de protección. Pues bien, en la situación que se analiza, y acorde con los términos del dictamen N° 72.863, de 2009, queda de manifiesto que el derecho que reclama la recurrente no tiene el carácter de indubitado, desde el momento que dicho pronunciamiento precisa que “considerando que la suma pactada como abono sólo forma parte de un acuerdo que no se ha materializado mediante la dictación de una ley, éste no ha podido constituir derecho alguno”, agregando, entonces, que corresponde que lo percibido indebidamente por ese concepto, sea restituido, salvo que se regularice la situación en sede legislativa. Luego, como puede advertirse, la reclamación de la especie no busca amparar el ejercicio legítimo de un derecho indubitado y no disputado -requisitos copulativos que han sido exigidos por la reiterada jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia-, sino que pretende, por esta vía, plantear una controversia sobre la base de determinadas argumentaciones que se sustentan en relación con la suscripción, validez y eficacia del referido Protocolo de Acuerdo, para impugnar la resolución exenta emitida por este Organismo Fiscalizador -a fin de obtener el reconocimiento de un derecho-, asunto que, por su propia naturaleza, es absolutamente ajeno a la finalidad propia del recurso de protección, tal como lo expresara la Corte Suprema en sentencia de 21 de agosto de 2006, Rol N° 3.476, de 2006. En efecto, dicha resolución judicial, que resolvió la apelación de un recurso de protección interpuesto por funcionarios municipales que dejaron de percibir la asignación que en esa ocasión reclamaban, expresó en su considerando 5° "Que como puede apreciarse, en la especie, falta uno de los requisitos que precedentemente se indicó como básico para el planteamiento y acogimiento de una acción como la de la especie, esto es, la existencia de un derecho indiscutido pues mientras la parte actora alega tener derecho a percibir dicha asignación, la recurrida sostiene lo contrario, y no corresponde en este procedimiento cautelar resolver esa disputa". Ese mismo criterio adoptó ese Iltmo. Tribunal, en la materia que ahora se informa, en sentencia 28 de diciembre de 2009, en autos Rol N° 52- 2009, a propósito, del recurso de protección interpuesto en contra de este Contralor General, por haber emitido en el referido dictamen N° 44.747, de 2009, al expresar en su considerando 4° “que estamos frente a una mera expectativa de los recurrentes, no de un derecho adquirido, por lo tanto si se ha vulnerado o no un derecho de propiedad, sólo se podrá determinar una vez interpretada la legislación aplicable y no antes”. Agrega V.S. Iltma. en el considerando 3° del citado recurso de protección, Rol N° 52-2009, en lo pertinente, que “dadas esas peculiares características y especialmente la discrepancia en cuanto a la forma de aplicarla y consecuencialmente de calcular el llamado comúnmente bono S.A.E, no cabe que tal decisión sea tomada por intermedio de un recurso cuya característica principal es reparar a la brevedad una clara arbitrariedad. Por el contrario, es necesario que se someta a un procedimiento de lato conocimiento, juicio ordinario, dentro del cual se garantice debidamente la bilateralidad de la audiencia o igualdad de armas, se puedan aportar las necesarias pruebas y en definitiva efectuar los cálculos y liquidaciones que puedan ser necesarias según lo que se resuelva, situaciones todas imposibles de darse a través del instituto procesal que han elegido los demandantes”. De esta manera, la pretensión de los docentes afectados no puede prosperar puesto que no se basa en un derecho que tenga el carácter de indubitado, desde el momento que dicho Protocolo de Acuerdo no se encuentra ajustado a derecho. 3.- El recurso de protección no es un medio idóneo para impugnar la resolución exenta N° 3.332, de 2010, de esta Entidad de Fiscalización. Sobre el particular, cabe señalar que no resulta procedente que esta acción se interponga para impugnar resoluciones como la de la especie -a través de las cuales se pretende determinar y hacer efectivo el cumplimiento de una obligación que nace del hecho de percibir indebidamente ciertos beneficios económicos-, toda vez que tales resoluciones son dictadas en el marco de un procedimiento específicamente establecido por el ordenamiento jurídico. En efecto, el artículo 67, inciso primero, de la ley N° 10.336 -sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República-, faculta al Contralor para ordenar que se descuenten de las remuneraciones de los funcionarios de los Organismos y Servicios que controla, en las condiciones que determine y adoptando los resguardos necesarios, las sumas que éstos adeuden por concepto de beneficios pecuniarios que hayan percibido indebidamente. Por su parte, la resolución N° 118, de 1962, de este Organismo de Control -que reglamenta el artículo 67 de la ley N° 10.336-, modificada por la resolución N° 443, de 2008, del mismo origen, establece en su numeral 13, un procedimiento por el cual es posible revisar las resoluciones que adopte el Contralor en relación a las solicitudes de liberación de la restitución de sumas mal percibidas. Pues bien, de los antecedentes del recurso de autos se advierte que ciento noventa de los docentes aludidos en la resolución exenta N° 3.332, de 2010, solicitaron la reconsideración de la misma, por ser ese el medio idóneo para revocarla, oportunidad en la que esta Entidad de Fiscalización, ajustándose al procedimiento indicado en el párrafo anterior, dictó la resolución exenta N° 349, de 2011, reconsiderando la primera y liberando a los docentes que en ella se indican de la obligación de reintegrar el 100% de las sumas adeudadas. Por consiguiente, dada la naturaleza del recurso de protección, es de toda evidencia que esta acción cautelar no puede ser entablada respecto de una materia como la que se trata, atendido que ésta se encuentra sujeta a normas que contemplan un procedimiento de tramitación específico que asegura a los afectados una instancia para que las decisiones que en tal sentido adopte el Contralor General, sean revisadas, tal como, precisamente, sucedió en la situación que nos ocupa. En virtud de los argumentos expuestos, procedería que V.S. lltma. rechace el presente recurso. 4.- No se ha cometido arbitrariedad ni ilegalidad alguna. En concordancia con el punto anterior, es del caso señalar que la resolución exenta N° 3.332, de 2010, ha sido emitida en el ejercicio de las facultades que le corresponden a este Organismo de Control, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 98 de la Constitución Política de la República, 1°; 67 y 67 bis, de la ley N° 10.336, y en la resolución N° 118, de 1962, modificada por la resolución N° 443, de 2008, ambas de esta Entidad de Fiscalización. Es así como las disposiciones y textos citados, le permiten al suscrito ordenar que se descuenten de las remuneraciones de los funcionarios de los Organismos o Servicios que controla, en las condiciones que determine y adoptando los resguardos necesarios, las sumas que éstos adeuden por concepto de beneficios pecuniarios que hayan percibido indebidamente, como asimismo, por resolución fundada, liberar total o parcialmente de la restitución de las remuneraciones percibas indebidamente, hubiere habido buena fe o justa causa de error. De acuerdo con lo expresado, es menester concluir que el reclamo de autos resulta improcedente, por cuanto no cabe considerar la condonación del 70% de la deuda que los docentes habían adquirido con la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda y la orden de reintegro del saldo de las sumas adeudadas como un acto arbitrario e ilegal, toda vez que, según lo expresado por la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia "...la arbitrariedad implica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, falta de proporción entre los motivos y el fin a alcanzar; ausencia de ajuste entre los medios empleados y el objetivo a tener o aún inexistencia de los hechos que fundamentan un actuar...". Por su parte, la ilegalidad se produce cuando "...no se atiene a la normativa por la que debe regirse o cuando un órgano ejerce atribuciones exclusivas en forma indebida contrariando a la ley...", situaciones que no acontecen en el caso que se analiza (Recurso de Protección Rol N° 49-2007, Corte de Apelaciones de Concepción, sentencia de 8 de mayo de 2007). En este contexto, procede que ese Ilustrísimo Tribunal rechace esta acción cautelar, toda vez que por su intermedio se impugna una actuación legítima de esta Contraloría General, ejercida en uso de sus facultades y dentro del marco jurídico que reglamenta dichas atribuciones. III.- Sobre el fondo del asunto planteado. No obstante que esta Contraloría General considera que lo expuesto es suficiente para que esa Iltma. Corte rechace en todas sus partes el recurso en análisis, se ha estimado conveniente formular algunas precisiones en cuanto al problema planteado y a las aseveraciones del libelo de autos. La resolución exenta N° 3.332, de 2010, ha sido emitida en el ejercicio legítimo de las atribuciones de la Contraloría General. Al respecto, es del caso indicar que, conforme se advierte de los términos del recurso de autos, la actora, al recurrir en contra de la resolución exenta N° 3.332, de 2010, lo que verdaderamente impugna, es que mediante el dictamen N° 72.863, de 2009, se hubiera determinado que lo percibido como anticipo por bono de excedentes extraordinarios, constituía una deuda cuyo monto debía ser reintegrado a la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, dado que su percepción no se había ajustado a derecho. Lo anterior, por cuanto, en su opinión no existe deuda alguna por parte de los profesionales de la educación que percibieron esos dineros, puesto que lo hicieron en el marco de un Protocolo de Acuerdo suscrito para ese fin. Como consecuencia de lo expresado, señala que la Contraloría General no pudo, a través de la citada resolución, condonar una deuda inexistente, como tampoco, para el evento de que así se considerara, no dispusiera la condonación total de la misma. Sobre la materia, es menester reiterar que el dictamen N° 72.863, de 2009, sostuvo que siendo la fijación, modificación, concesión o aumento de remuneraciones, jubilaciones, pensiones, montepíos, rentas y cualquiera otra clase de emolumentos, préstamos o beneficios al personal en servicio o en retiro de la Administración Pública, materia de ley, cuya iniciativa exclusiva corresponde al Presidente de la República, según lo dispuesto en el artículo 65, inciso cuarto, N° 4, en relación con el artículo 63, N° 14, ambos de la Constitución Política, resultaba improcedente que por la vía de un Protocolo de Acuerdo, se alterara ese mandato constitucional, disponiendo el pago de un determinado beneficio. Agrega dicho pronunciamiento que, considerando que la suma que algunos municipios entregaron como anticipo del bono extraordinario de excedentes, forma parte de ese acuerdo, el cual no tiene el carácter de una ley, al tenor de lo manifestado en el párrafo precedente, no pudo constituir derecho alguno, de manera que lo percibido indebidamente por ese concepto, debía ser restituido. A este respecto, y en cuanto a la validez del Protocolo de Acuerdo que dio origen al pago por anticipo por bono de excedentes extraordinarios, cabe precisar, por una parte, que la circunstancia a que alude el recurrente, esto es, que a su firma hubiera concurrido quien en ese momento servía el cargo de Ministro de Educación y también el Sub Secretario de la Cartera, no constituye un elemento que le confiera a dicho beneficio causa legal para su otorgamiento -en los términos establecidos en el dictamen N° 72.863, de 2009-, y, por otra, que sólo a este Organismo de Control, de conformidad con los artículos 98 y 99 de la Constitución Política y 1°, 6° y 10 de la ley N° 10.336, le compete la facultad exclusiva de pronunciarse e interpretar, mediante la emisión de dictámenes, los asuntos que se relacionen con el estatuto que rige al personal de los servicios sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los regulan (aplica criterio contenido en el dictamen N° 58.771, de 2010). Enseguida, es del caso manifestar que el citado artículo 98 de la Carta Fundamental, encomienda a la Contraloría General de la República, entre otras atribuciones, la de ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las Municipalidades y de las demás entidades y servicios que determinen las leyes, y desempeñar las demás funciones que le otorga su ley orgánica. Acorde con lo anterior, se debe precisar, en lo que interesa, que todo desplazamiento patrimonial y todo enriquecimiento, y, en general toda atribución, para ser lícitos, deben fundarse en una causa o en una razón de ser que el ordenamiento jurídico considere justa. Cuando una atribución no se funda en una causa justa, el que ha recibido debe restituir y, correlativamente, el que se ha empobrecido tiene acción para reclamar lo pagado. Este principio general del derecho, conocido como "enriquecimiento sin causa", se traduce en que nadie pueda enriquecerse con daño o detrimento de otro y que si ello ocurre, el enriquecido debe restituir. Así pues, el pago equivocado que, en conformidad al criterio sustentado en el dictamen N° 72.863, de 2009, se hizo a los docentes de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, por el concepto antes anotado, sin haber fundamento legal para ello, los hizo incurrir en un "enriquecimiento sin causa" con perjuicio del patrimonio municipal, lo que está en contradicción con los principios generales del derecho, por lo que no puede aceptarse que por medio de este recurso, pretenda validarse el referido enriquecimiento (aplica dictámenes N°s. 24.878, de 1995 y 37.107, de 1998). Ello, porque cuando se ha producido un pago erróneo -como ocurrió en la situación que se analiza-, se genera un enriquecimiento ilegal por parte de los funcionarios que lo perciben, surgiéndoles la obligación de reintegrar las sumas mal percibidas, en la misma cantidad y calidad, a objeto de saldar la obligación que tienen con el municipio. A mayor abundamiento, es dable añadir que la reiterada e invariable jurisprudencia administrativa, contenida en los dictámenes N°s. 30.709, de 1982 y 36.057, de 2003, entre otros, ha resuelto que los organismos públicos, en el ejercicio de sus funciones, deben hacer efectivos oportunamente los créditos de que sean titulares, y adoptar conforme a la normativa vigente, los resguardos pertinentes para obtener el resarcimiento de los perjuicios ocasionados por la percepción indebida de remuneraciones. En el mismo sentido, la ley N° 10.336, establece en su artículo 67, en lo que interesa, que el Contralor podrá ordenar que se descuenten de las remuneraciones de los funcionarios de los Organismos o Servicios que controla, en las condiciones que determine y adoptando los resguardos necesarios, las sumas que éstos adeuden por concepto de beneficios pecuniarios que hayan percibido indebidamente. Añade ese precepto, en su inciso cuarto, que el Contralor podrá, por resolución fundada, liberar total o parcialmente de la restitución de las remuneraciones percibas indebidamente, cuando a su juicio, hubiere habido buena fe o justa causa de error. Como se aprecia, el legislador le ha encomendado especialmente a esta Entidad de Fiscalización las facultades de ordenar el reintegro de sumas indebidamente percibidas por los funcionarios públicos, en los casos que se indica, y de remitirlas, si correspondiere. Pues bien, como antes se manifestara, a través de la resolución exenta N° 3.332, de 2010, no se hizo más que ejercer las facultades anotadas, desde el momento que, por una parte, liberó a los funcionarios que indica de reintegrar el 70% de lo que adeudaban por anticipo del bono extraordinario de excedentes, y, por otra, reiteró la orden de reintegro de los saldos de esas deudas, estableciendo la forma en que debían efectuarse dichas las devoluciones. Del mismo modo, y de acuerdo a lo dispuesto en el punto N° 13, de la resolución N° 118, de 1962, de este Organismo de Control, acogió, a través de la resolución exenta N° 349, de 2011, una solicitud de reconsideración de la resolución exenta N° 3.332, de 2010, interpuesta por un grupo de los docentes a quienes aquélla afectaba, liberándolos, en definitiva, de la obligación de reintegrar el 100% de las sumas adeudadas, tomando en consideración los antecedentes por ellos aportados en sus respectivas solicitudes de reconsideración, y tal como se indica en los fundamentos de la señalada resolución exenta N° 349. Por lo tanto, atendidas las consideraciones expuestas, en la especie, la emisión de la ya citada resolución exenta N° 3.332, de 2010, fue sólo el cumplimiento de un imperativo legal, en el ejercicio de las facultades constitucionales y legales conferidas a esta Contraloría General, por lo que mal podría calificarse su actuar de ilegal o arbitrario, más aún si se considera que es el mismo ordenamiento jurídico el que faculta al afectado a solicitar su revisión, en los casos indicados, y a esta Contraloría General, a acceder a efectuar dicha revisión. Es útil destacar, que lo reprochable habría sido el no haber emitido dicha orden de reintegro de sumas erróneamente percibidas. Finalmente, es posible afirmar que la actuación de este Organismo de Control al emitir los mencionados actos administrativos, se ha ajustado plenamente al ordenamiento jurídico, en cuanto ha cumplido con todos los requisitos de validez para que los mismos tengan plena eficacia. Por consiguiente, procede que ese Ilustrísimo Tribunal rechace esta acción cautelar, toda vez que por su intermedio se impugna una actuación legítima de esta Contraloría General, ejercida en uso de sus facultades y dentro del marco jurídico que reglamenta dichas atribuciones. IV. Garantías constitucionales supuestamente vulneradas por la dictación de la resolución exenta N° 3.332, de 2010, de esta Entidad de Fiscalización. Las garantías constitucionales que la recurrente estima vulneradas y que harían procedente la interposición de la acción constitucional de autos, serían las consagradas en los numerales 2°, 22° y 24°, del artículo 19 de la Carta Fundamental, relativas a la igualdad ante la ley, la no discriminación en el trato que debe dar el Estado y sus organismos en materia económica y el derecho de propiedad, respectivamente. Como cuestión previa, es menester destacar que no se advierte cómo la recurrida resolución exenta podría significar privación, perturbación o amenaza de dichas garantías constitucionales, en los términos previstos en el artículo 20 de la Constitución Política, desde el momento que ha sido emitida en ejercicio de las facultades constitucionales y legales que el ordenamiento jurídico le ha conferido a esta Contraloría General. Lo anterior, por cuanto para que proceda el recurso de protección, se requiere que efectivamente se hayan realizado actos o incurrido en omisiones, con carácter de arbitrarios o contrarios a la ley, que realmente priven, perturben o amenacen el debido ejercicio de un derecho evidente y no disputado del reclamante, que se encuentre garantizado y amparado en el texto constitucional (Recurso de Protección Rol N° 1.277, de 2007, Corte de Apelaciones de Santiago). Ahora bien, en relación con la primera garantía constitucional invocada, esto es, aquella consagrada en el artículo 19 N° 2° de la Constitución Política de la República, que ampara el derecho a la igualdad ante la ley, el recurrente manifiesta que, a su juicio, con ocasión de la dictación de la recurrida resolución exenta N° 3.332, de 2010, se habrían producido diferencias entre los profesores dependientes de distintos municipios, sin efectuar un desarrollo de tal aseveración. Al respecto, cabe señalar que la aludida garantía no ha sido infringida, puesto que, como se ha analizado, esta Contraloría General ha actuado conforme a las atribuciones que le confiere el ordenamiento jurídico. De esta manera, entonces, el ejercicio de la facultad de condonar sumas percibidas indebidamente y de ordenar reintegros de las mismas, es realizado en iguales términos respecto de todos los funcionarios públicos, en particular, servidores municipales y de todos los municipios del país, de tal modo que, mal se puede suponer que el cumplimiento de ese deber legal habría significado un tratamiento discriminatorio respecto de la parte recurrente. Por el contrario, el haberse abstenido de pronunciarse sobre las solicitudes de liberación de que se trata, habría implicado, efectivamente, un trato desigual. No obsta a lo anterior, el que, producto del análisis de las circunstancias específicas que concurren en cada caso en particular -oportunidad en que se presenta la solicitud, antecedentes socio-económicos de los interesados, entre otros-, se acceda total o parcialmente a la condonación de la deuda, pues con ello, precisamente, se da un tratamiento diferenciado a quienes se encuentran en disímiles condiciones. De todos modos, resulta conveniente precisar que el derecho de igualdad ante la ley debe ser entendido como una igualdad jurídica que impide que se establezcan en los textos legales o en sus interpretaciones generales, excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias. En relación con lo expuesto, cabe hacer presente que esta Contraloría General al fijar parámetros generales en el dictamen N° 72.863, de 2009, aplicables a todos quienes se encuentran en la misma situación, en el sentido que las autoridades comunales que habían incurrido en el error descrito -pago del anticipo del bono extraordinario de excedentes-, debían modificar su actuar y ajustar a derecho el cálculo del citado beneficio establecido en el dictamen N° 44.747, de 2009, ordenando la devolución de las sumas mal pagadas y haciendo presente a los municipios que aún no habían procedido de ese modo, que se abstuvieran de actuar en ese sentido, todo ello con el objeto de dar una correcta aplicación a la norma en estudio de la ley N° 19.933, no ha establecido diferencias arbitrarias entre las personas afectadas por sus conclusiones, sino que muy por el contrario, ha dispuesto, en resumidas cuentas, que ningún funcionario municipal perciba el referido anticipo del bono extraordinario de excedentes y que sólo perciba este último, de acuerdo a su correspondiente cálculo. En consecuencia, no existe una vulneración de la garantía constitucional de igualdad ante la ley. Por otra parte, la parte recurrente argumenta que se habría vulnerado la garantía contenida en el artículo 19 N° 22° de la Constitución Política de la República, la que constituye la singularización del principio de la igualdad ante la ley consagrado también en la Carta Fundamental, resguardando a todos los ciudadanos de una desigualdad de trato por parte del Estado o de sus organismos en todo el ordenamiento económico, comercial y empresarial que éste pueda regular en el ejercicio de sus potestades. Al efecto, no cabe sino reproducir los argumentos expuestos en relación con la garantía de igualdad ante la ley. Finalmente, la parte actora afirma que la resolución exenta N° 3.332, de 2010, vulneró el derecho de propiedad que tienen los docentes afectados sobre sus remuneraciones, asegurado en el artículo 19, N° 24, de la Constitución Política de la República. Sobre el particular, cumple con manifestar que si bien el artículo 19, N° 24, de la Carta Fundamental reconoce a todas las personas "el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales e incorporales", para contar con la protección constitucional es preciso que el derecho reclamado ingrese válidamente al patrimonio del afectado, lo que no se aprecia en la especie. En efecto, resulta necesario manifestar que cuando la ley concede algún beneficio de orden patrimonial, como ocurre en el caso en análisis, como el bono extraordinario de excedentes, para que tal derecho ingrese al patrimonio de una persona es necesario que éste satisfaga todas las condiciones que el propio ordenamiento jurídico dispone para su debida percepción y que, en la especie, se refieren precisamente a la exigencia básica de haber sido previsto por la ley, lo que no ocurre respecto del mencionado anticipo y, por otra, que dicho bono sea calculado en conformidad con lo previsto en la norma jurídica respectiva. Luego, es dable expresar que el derecho cuya vulneración se reclama no ha podido verse afectado por la actividad de esta Contraloría General, ya que los docentes de que se trata nunca han podido ejercer dominio sobre un beneficio cuya determinación y otorgamiento no cumplió con los requisitos legales para gozar de aquél, según la jurisprudencia administrativa vigente. En este sentido, es oportuno tener en consideración que el recurso de protección ha sido concebido para cautelar "el legítimo ejercicio de los derechos y garantías" que indica, entre las cuales se encuentra el derecho de propiedad, por lo que quien carece de un título válido no puede ejercer ni reclamar legalmente lo que no le pertenece y, por ende, a quien no tiene la propiedad sobre un bien corporal o incorporal, nada puede amenazársele, ni nada puede perder, situación en que se encuentran los actores. Sostener un criterio contrario importaría establecer, que el artículo 19, N° 24, de la Carta Fundamental ampararía la percepción de dineros ingresados indebidamente al patrimonio de una persona, lo que, a todas luces, transgrede el sentido de la garantía en comento. En consecuencia, no se advierte cómo la Contraloría General al actuar dentro de las atribuciones que constitucional y legalmente le competen, podría haber vulnerado la garantía constitucional del derecho de propiedad. V.- Conclusiones. Por consiguiente, en atención a los antecedentes y consideraciones anotados, y teniendo presente las disposiciones citadas, así como las atribuciones que constitucional y legalmente competen a este Organismo de Control, procede que ese Iltmo. Tribunal desestime el recurso de protección deducido en estos autos. VI.- Documentos. Finalmente, para un mejor conocimiento de S.S.I., sírvase tener por acompañados al presente informe, copia autorizada de los siguientes documentos: 1.- Dictámenes N°s. 30.709, de 1982; 24.878, de 1995; 37.107, de 1998; 36.057, de 2003; 72.863, de 2009 y 30.960 y 39.025, ambos de 2010, todos de esta Contraloría General. 2.- Resoluciones exentas N°s. 3.332, de 2010 y 349, de 2011, de esta Entidad de Fiscalización. 3.- Resoluciones N°s. 118, de 1962 y 443, de 2008, de este Organismo de Control. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República