Dictamen N° 25210/2012

N° 25.210 Fecha: 02-V-2012 Se han dirigido a esta Contraloría General los señores Felipe Huneeus Madge, Werner Kurz Scheel, Sergio Núñez Aliaga, Ernesto Caamaño Cornejo, Roberto Lara Soto y Mauricio Mena Hofer, apicultores, reclamando en contra de las Municipalidades de Puerto Varas, Panguipulli, Cochamó, Hualaihué, Colbún, San Fabián, Futrono, Pucón, Vilcún, Lanco y Villarrica, por la imposición, a través de ordenanzas municipales, de exigencias y limitaciones al desarrollo de la actividad apícola trashumante, las cuales excederían lo permitido por la normativa vigente. Indican, en síntesis, que dichas normativas locales invaden competencias propias del Servicio Agrícola y Ganadero, son discriminatorias -estableciendo restricciones y requisitos no aplicables a los agricultores de tales localidades-, imponen multas y derechos municipales ilegales y que, en definitiva, a través de las mismas, las citadas entidades edilicias se arrogarían potestades que exceden su ámbito de atribuciones. Agregan, a modo ejemplar, que algunas de esas ordenanzas establecen un radio de exclusión -distancia mínima entre apicultores- mayor al legalmente exigible; números máximos de colmenas por apicultor trashumante; prohibición de mantener colmenas o crías en el sector urbano; obligación de inscripción en registros municipales que señala y de entrega de información relacionada, y creación de zonas libres de apiarios y saturadas, entre otras medidas. Requerido al efecto, el Servicio Agrícola y Ganadero ha informado, en lo pertinente, que dicho organismo es el encargado de velar por el patrimonio fito y zoosanitario del país, desarrollando un sistema de vigilancia, control y erradicación de enfermedades en forma centralizada, cuyas acciones son ejecutadas localmente a través de los directores regionales, tomando en consideración las características medioambientales de las distintas zonas del país -que difieren de la división administrativa del mismo-, único modo de que estas políticas sean efectivas, sin que resulte conveniente que exista más de una autoridad administrativa con competencia en materia de salud animal, toda vez que las medidas adoptadas al respecto por otro organismo -no técnico-, podrían hacer inefectivas las estrategias implementadas por dicho servicio, poniendo en peligro el patrimonio zoosanitario y el desarrollo del sector productivo nacional. En dicho sentido, añade, compete al Servicio Agrícola y Ganadero la determinación del estatuto regulatorio de la actividad apícola, el que incluye aspectos tales como la importación, exportación, comercialización, registro, sanidad y transporte de abejas y productos apícolas. Por su parte, solicitado informe a las entidades edilicias aludidas, las Municipalidades de Puerto Varas, Panguipulli, Hualaihué, Colbún, San Fabián, Futrono, Pucón, Lanco y Villarrica, han manifestado, en general, que las ordenanzas sobre la materia tienen por objetivo impedir la propagación de enfermedades que afectan a las abejas y evitar el perjuicio que la actividad de los apicultores trashumantes podría ocasionar a los agricultores locales. En relación con los oficios de respuesta de las Municipalidades de Cochamó y Vilcún, estos no han sido recepcionados por este Organismo de Control dentro del plazo fijado al efecto, razón por la cual se ha procedido a atender las presentaciones de la especie con prescindencia de tales informes. Sobre el particular, cabe indicar que las atribuciones de las entidades edilicias, debido al mandato dispuesto en el artículo 118 de la Carta Fundamental, están determinadas por la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, la que, en sus artículos 3° y 4°, señala las funciones privativas y concurrentes de los municipios, respectivamente, las cuales deben ejecutarse dentro del marco de los planes nacionales y regionales que regulan la respectiva actividad, según lo dispuesto en el artículo 9° del mismo cuerpo normativo. En este sentido, el citado artículo 4°, en su letra b), establece que los municipios, en el ámbito de su territorio, pueden desarrollar, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la salud pública y la protección del medio ambiente. A su vez, el artículo 5°, inciso tercero, del mismo texto legal, dispone que, sin perjuicio de las funciones y atribuciones de otros organismos públicos, las municipalidades podrán colaborar en la fiscalización y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la protección del medio ambiente, dentro de los límites comunales. En tanto, el aludido artículo 5° contempla entre las atribuciones esenciales de las municipalidades, en su letra d), la de dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular, mientras que el artículo 12 de la citada ley, al clasificar tales resoluciones, define, en lo que interesa, las ordenanzas municipales como normas generales y obligatorias aplicables a la comunidad. Por otra parte, los artículos 1° y 2° de la ley N° 18.755, que establece normas sobre el Servicio Agrícola y Ganadero, señalan que este es un servicio funcionalmente descentralizado, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Agricultura, cuyo objeto consiste, en lo que importa, en contribuir al desarrollo agropecuario del país mediante la protección, mantención e incremento de la salud animal y vegetal. Enseguida, para el cumplimiento de su objeto, las letras a), d) y k) del artículo 3° de la citada ley, prescriben que corresponderá a dicho servicio aplicar y fiscalizar el cumplimiento de las normas sobre prevención, control y erradicación de enfermedades transmisibles de los animales; determinar las medidas que deben adoptar los interesados para prevenir, controlar, combatir y erradicar las enfermedades declaradas de control obligatorio, y aplicar y fiscalizar el cumplimiento de las normas legales y reglamentarias sobre apicultura, respectivamente. En lo que atañe a la actividad apícola, ella se encuentra regulada por el decreto con fuerza de ley N° 15, de 1968, del Ministerio de Agricultura -artículos 14 a 29-, disponiendo, en sus artículos 21 y 22, que el Servicio Agrícola y Ganadero llevará un registro de las personas que importen abejas, las que, junto a quienes reciban abejas importadas, deberán cumplir con las instrucciones que les imparta esa entidad en relación con su cuidado, mantenimiento y explotación. En tanto, el artículo 27 del texto legal en comento, advierte que la venta, distribución y exportación de abejas y productos apícolas deberán cumplir con las exigencias técnicas y sanitarias que determine el referido servicio, al que le corresponderá fiscalizar su cumplimiento. A su vez, los artículos 24 y 28 de dicha normativa prevén la posibilidad de que el Ministerio de Agricultura prohíba, temporalmente, la importación de abejas desde países, zonas o criaderos determinados, y la exportación de abejas o productos apícolas desde zonas o criaderos determinados, respectivamente. Como puede advertirse, la actividad apícola se constituye como una de aquellas actividades económicas cuyo desarrollo está sometido a una regulación propia de carácter legal y reglamentario, por lo que, en conformidad con la garantía fundamental contenida en el artículo 19, N° 21, de la Constitución Política de la República, los particulares que la ejercen no podrán ser perturbados en su ejercicio por otras condiciones o limitaciones que no sean las impuestas por el marco jurídico correspondiente. En este contexto, si bien las municipalidades se encuentran facultadas para dictar ordenanzas en materias de medio ambiente, estas deben ajustarse a la normativa vigente, resultando improcedente que establezcan mayores requisitos o restricciones que aquellas que han sido impuestas por la ley o por las normas dictadas por los organismos de la Administración del Estado competentes, ni incidan en aspectos cuya regulación ha sido reservada a estos, pues lo contrario significaría actuar en contravención al principio de juridicidad que consagran los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (aplica criterio contenido, entre otros, en los dictámenes N°s. 903 y 64.227, ambos de 2009, y 36.118, de 2010). De esta forma, las atribuciones generales otorgadas a las municipalidades en relación con la protección del medio ambiente, no pueden ser ejercidas excediendo o contraviniendo la normativa relativa a la actividad apícola, la que radica en el Servicio Agrícola y Ganadero la competencia específica para regularla y fiscalizar su desarrollo, especialmente en lo que atañe a su control sanitario. Pues bien, atendido lo anterior, es dable precisar que las ordenanzas municipales objeto del presente pronunciamiento deben supeditarse al marco normativo vigente aplicable a la actividad apícola, por lo que aquellas disposiciones que excedan el contexto normativo enunciado, deberán, necesariamente, adecuarse al mismo. Ahora bien, en lo referido a las multas que pueden contenerse en una ordenanza local, cumple señalar que, de acuerdo con el inciso segundo del aludido artículo 12 de la ley N° 18.695, las entidades edilicias se encuentran facultadas para fijarlas por un monto que no exceda de cinco unidades tributarias mensuales, por lo que procede que las multas que hayan sido establecidas sobrepasando tal valor en las ordenanzas de que se trata, sean rebajadas. Por otra parte, en lo concerniente a los derechos municipales, cabe recordar que, en conformidad con lo dispuesto en el artículo 5°, letra e), de la referida ley N° 18.695, como asimismo en el artículo 40 del decreto ley N° 3.063, de 1979, sobre Rentas Municipales, los municipios solamente se encuentran facultados para establecer derechos por los servicios que presten y por los permisos y concesiones que otorguen, es decir, en la medida que exista alguna de dichas contraprestaciones municipales, sin que proceda el establecimiento de derechos que no obedezcan a tales condiciones, por lo que las ordenanzas municipales en comento que no se ajusten a lo señalado precedentemente, deben ser modificadas en lo pertinente (aplica criterio contenido en los dictámenes N°s. 34.308 y 70.474, ambos de 2011). Por último, en lo que respecta a la falta de respuesta de las Municipalidades de Cochamó y Vilcún, es necesario hacer presente a dichas entidades edilicias que, en lo sucesivo, deberán dar estricto cumplimiento a las solicitudes de esta Contraloría General, atendido lo dispuesto en los artículos 9° y 19 de la ley N° 10.336, de Organización y Atribuciones de este Ente Fiscalizador. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República